奔騰思潮》華府對臺軍售政策調整─對「整體防衛構想」的堅持鬆動？（揭仲）

美國國務院與國防部高層願意調整先前在對臺軍售上，只願意出售符合「整體防衛構想」之「不對稱武器系統」的政策，以迴應中華民國及華府部分人士的強烈質疑。（達志影像／shutterstock提供）

華府國安高層對中華民國的軍售政策近日似乎出現「調整」。先是美國國防部印太事務首席副助理部長羅伊爾（Jedidiah Royal）於美東時間10月3日晚間，在美臺商會（USTBC）所舉辦的「美臺國防工業會議」發表演說時指出，「中國大陸對臺灣的施壓行動可預見會更多」，並強調五角大廈會高度關注「臺灣面對未來危機的應變能力」。

羅伊爾的說法，看似老生常談、平淡無奇，但其實已對外釋放出消息：中共於8月初在臺灣周邊舉行環臺軍演，並正式推翻行之有年的「中線默契」後，美國國務院與國防部高層願意調整先前在對臺軍售上，只願意出售符合「整體防衛構想」（Overall Defense Concept, ODC）之「不對稱武器系統」的政策，以迴應中華民國及華府部分人士的強烈質疑。

後者的質疑，主要是這些所謂的「不對稱武器系統」（依美國防部印太助理部長萊特納（Ely Ratner）2021年12月8日於參議院外交委員會的證詞，主要包括「岸防巡航飛彈」（CDCM）、「短程與中程防空飛彈」、「防禦性水雷」與「能開創有利作戰條件的指揮、管制、通信、資訊、情報、監控、偵察能力」（Enabling C4ISR）等）絕大多數只能在共軍實際對臺灣本島發動大規模入侵時，才能派上用場，卻無助於中華民國在非戰爭時期，應付共軍類似8月軍演時，主要以施壓爲目的之「灰色地帶」行爲。

果不其然，就在羅伊爾暗示政策可能調整後的第二天，美國國務院政軍局區域安全與武器移轉辦公室主任克雷西（Laura Cressey）於10月4日，在同一會議發表演說時即表示，雖然「美國鼓勵臺灣發展不對稱戰略，包含發展小型、致命且機動的軍事能力，以嚇阻中國大陸對臺侵略」，但也特別強調「這不代表國務院會因此拒絕任何不符合不對稱定義的軍購要求」，還進一步表示「美國會支持臺灣維持日常軍事活動需要的能力」。

對照美國務院政軍局副助理國務卿芮斯尼克（Mira Resnick）今年3月告知美國國防產業高層，「美國希望臺灣着重於不對稱武器系統」，並告知中華民國政府將不會批准出售MH-60R反潛直升機；隨後又在5月14日與美臺商會及臺灣美國商會（AmCham Taiwan）會員的視訊中，明白表示拜登政府調整對臺軍售政策，將終止大部分不屬於不對稱戰力範疇之軍售」的強烈姿態。克雷西的談話很難不令人聯想，華府國安高層雖然還是認爲中華民國應優先採購符合「整體防衛構想」的「不對稱武器系統」，但已經無法像先前那般強硬，也無法繼續以此定義作爲軍售覈准與否的標準。

尤其值得注意的是，「美臺國防工業會議」的主辦單位美臺商會，在芮斯尼克5月14日宣佈新的對華軍售政策後不久，即曾罕見地與美國商會聯名發佈公開信，對美國政府將不再支持不屬於「不對稱戰力」的軍售，表達擔憂與質疑。羅伊爾與克雷西選擇在此一場合，宣佈對臺軍售政策的再調整，似乎顯示出這次調整絕不會只有「口惠」，而無實際的行動。

事實上，對「整體防衛構想」的堅持出現鬆動，還不只美國國務院與國防部，也包括國會山莊，且時間點比行政部門更早。

最具體的例證，是日前引起各方高度關注的《2022年臺灣政策法》（Taiwan Policy Act of 2022），在爭議不大的第204條原始條文中，原本要求國務院和國防部，需要在法案生效後的180天內，就「臺灣自我防衛能力的強化情形」（Taiwan’s enhancement of its self-defense capabilities）向國會相關委員會提出評估報告；還特別載明評估項目需包括「臺灣推動整體防衛構想的決心：包括臺灣爲了實踐此一宗旨而正在進行中及規劃中的措施」（an assessment of the commitment of Taiwan to implementing the tenets of the Overall Defense Concept, including the steps that Taiwan has taken and the steps that Taiwan has not taken to implement those tenets），而且在未來7年中，每年都要進行評估，形同變相要求中華民國一定要接受「整體防衛構想」。

但此一始終未引起外界太多關注的條文，卻在美東時間9月14日聯邦參議院外交委員會的初審中，遭到國會議員主動修改，將前述與「整體防衛構想」有關的文字全數刪除。

事實上，早在共軍於臺北時間8月4日中午開始環臺軍演後不久，美國參議院外交委員會資深幕僚克勞奇（Lara Crouch），就在美東時間8月4日於美國傳統基金會（Heritage Foundation）舉辦的對臺軍售研討會中透露，即將審議的《2022臺灣政策法案》已將相關字眼拿掉，以便讓對臺軍售能更靈活、更有彈性。證明早在共軍8月軍演開始前，美國國會對「整體防衛構想」的堅持即已鬆動；而美國國會態度的變化，研判也對國務院與國防部中強烈支持「整體防衛構想」與「不對稱武器系統」的官員形成壓力，促成此次對臺軍售的再調整。

從國會山莊與行政部門對「整體防衛構想」的支持鬆動，再加上共軍8月環臺軍演後臺海軍事情勢的變化，與國防訂單畢竟攸關選區工作機會等諸多因素的聯合影響下，華府說不定會在接下來一段時間內，同意對中華民國軍售若干先前被視爲不符「整體防衛構想」與「不對稱武器系統」定義的項目。倘若如此，則比較有可能敗部復活的，或許就是今年3月遭華府通知拒售的MH-60R反潛直升機。原因包括：

1.MH-60R反潛直升機連續數年，一直都是美國海軍強烈建議中華民國採購的武器系統。

2.出售MH-60R反潛直升機，最起碼在表面上可大幅提升中華民國的反潛作戰能力，也能明顯增加中華民國對共軍水面艦與潛艦的監控能力，可以做爲華府支持中華民國強化應付共軍「灰色地帶」行爲的具體象徵，減輕行政部門來自國會的壓力。

3.在隨同MH-60R反潛直升機出售的項目中，如果還包括CDL 海鷹資料鏈，與替部分海軍主戰艦加裝SQQ-89（V）2反潛作戰系統及LAMPS-3的艦載設備，就可大幅提升國軍「能開創有利作戰條件的C4ISR能力」，其實也符合前述「不對稱武器系統」的定義。

因此，重新同意出售MH-60R反潛直升機，不失爲當前情況下，華府各方都可接受的選項。

對中華民國而言，更重要的還是能否運用當前華府對「整體防衛構想」的堅持鬆動之機會，設法確保未來國造潛艦若進入量產時，潛艦戰鬥系統的來源。畢竟在華府堅定支持「整體防衛構想」與「不對稱武器系統」的人士眼中，「潛艦國造」可說是最看不順眼的項目。因此中華民國還是無法排除日後華府行政部門會透過拒絕批准出售潛艦戰鬥系統的方式，迫使我方大幅減少、甚至完全停止國造潛艦後續的量產計劃。

（作者爲中華戰略前瞻協會研究員）

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