工商社論》財劃法修正應從根本修起

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立法院財政委員會日前審議財政收支劃分法(簡稱財劃法),朝野立委共提出20個修正版本,身爲要角的行政院版本居然缺席,這場修法就很難走下去。因而立法院財委會決議要求財政部,於下一會期必須提出代表行政院的版本,方有可能使紛歧的各個修正版本,朝向合理修法的方向邁進。

長久以來,財劃法修正存在的爭議,主要是在中央統籌分配稅款上:地方要求中央「將餅作大」、「有增不減」;中央則要求地方多努力開源,遵守財政紀律。由於彼此在「錢、權」的合理分配上互有指責、缺乏共識,相關資訊又顯得不夠透明與不足,溝通協調也欠積極,使得中央與地方在垂直關係上、地方與地方在水平關係間,存在頗高的「交易成本」,以致延宕至此。

關於統籌稅款的分配,一般主張直轄市與縣市按劃一公式來分配,可以增進水平分配的公平性;然而公式中包括哪些項目,其權數如何,仍缺乏具體共識。統籌分配稅款的目的既在填補基準收支短差,故此一項目的真實金額,地方政府必須誠實申報,避免低列收入、高列支出,擴大其間差距來套取統籌稅款額度。至於如何考慮各地方的人口數、土地面積、經濟發展程度、首都及政經地位、離島與偏鄉等,成爲各縣市特有財政需求(最有利指標),也應慎重納入分配公式中。亦即公式入法的項目,包括基準財政收支短差、地方特色項目、財政努力等;至於對應的權數要取得共識,有待各方進一步努力。

財劃法已長期未修,而國內外情勢變化又大,就應藉此機會做一完整的修正。日前提交財委會審議的財劃法修正版本高達20個,卻獨缺行政院及民進黨團版本。所提各版本的中央統籌分配款增列金額,從333億元到5,777億元不等,差距十分懸殊,顯得嚴重缺乏共識;而地方政府則是口徑一致的反應統籌分配稅款不足。相對的,財政部長莊翠雲起初一再指出,財劃法的修正沒有時間表,顯得修法並不急迫,甚至是按兵不動、靜觀其變。如今被立法院財委會要求在下一會期提出行政院修正版本,事態纔有進一步發展可能。

莊部長日前在立院財委會表示,財劃法修正案必須考量中央與地方的整體財政情勢,以及因涉及地方制度法與行政區劃,支出劃分也要並同考量,盼中央與地方對分配能凝聚共識,不要爲修法而修法,也不能只看統籌分配稅款。我們大致贊同莊部長較周全的看法,就請財政部在立法院下一會期前,考量各地方政府及專家學者的意見,基於專業主管職責,提出完整的財劃法修正版本,期能爲國家財政開創新局。

其實,財劃法的修正不應只聚焦於統籌分配稅款,地方財政體質改善更應重視。以審計部2021年審定決算數爲例,直轄市原本擁有的自籌財源佔歲出的比率爲52.9%,縣市只有24.5%。將中央統籌分配款納入後的自有財源佔歲出的比率,直轄市爲74.5%,縣市只有44.3%。歲出融通剩下的不足數,主要就是仰賴中央補助或舉債,可見地方財政體質不佳。且全臺約四分之三的縣市,將其全部的自籌財源加總,也不足以支應人事費支出,更遑論提供建設服務。雖然地方支出(例如人事費)效率有待提升,然對地方自籌財源嚴重偏低之根本問題,不能視而不見。

進言之,在財劃法制度修正上,如何充實地方政府的自籌財源,能讓多數縣市滿足基本開支之所需,將是不可迴避的課題。因此,在財劃法修正工程上,應該加強稅收共分制度,包括所得稅、貨物稅、營業稅等,在地方徵得的稅收,中央與地方按一定比率分配,改善地方政府自籌財源偏低現象,使得稅收在中央與地方之府際分配結構能夠合理化,進而強化中央與地方的夥伴關係,矯正中央集權又集錢現象。

此外,地方稅法通則賦予地方政府開徵新稅的權利;然而地方政府基於選票壓力及政治成本考慮,寧願伸手要錢,也不願意開徵新稅。故而除少數縣市對景觀維護、土石採取、礦石採取等項目課稅外,此一開源工具的採用率極低,績效普遍不彰。若能在制度配合上謀求改善,將開徵新稅有效納入統籌分配稅款分配公式之財政努力項目中,將可積極提供開源獎勵誘因。至於真正貧瘠之縣市,中央應以公開透明的方式,有效率的透過直接補助協助其發展,自當責無旁貸。