解讀二十屆三中全會《決定》，專訪自然資源部三位司局負責人

黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）。其中多處提及自然資源要素改革任務，包括強化國土空間規劃基礎作用、優化土地管理、盤活存量土地和低效用地等內容。

目前各級國土空間規劃編制情況如何？要怎樣保障主導產業和重大項目合理用地？農村集體經營性建設用地入市改革情況又如何？就相關問題，新京報記者近日專訪了自然資源部國土空間規劃局局長張兵、自然資源部國土空間用途管制司司長趙毓芳、自然資源部自然資源開發利用司副司長劉彥。

各級各類國土空間規劃編制取得重要進展

新京報：《決定》提出，要強化國土空間規劃基礎作用以及國土空間優化發展保障機制。截至目前，各級國土空間規劃編制情況如何？

張兵：自然資源部從2018年組建以來，堅決貫徹落實黨中央、國務院“多規合一”重大改革部署，推動構建全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，完成了國土空間規劃的頂層設計，首部“多規合一”的國家級國土空間規劃經黨中央、國務院印發實施，“三區三線”成果高標準劃定，地方各級各類國土空間規劃編制取得重要進展，上下貫通的全國國土空間規劃“一張圖”基本建成，國土空間政策法規、技術標準體系建設加速推進，行業管理逐步理順，爲優化國土空間格局、完善國土空間治理提供了重要的規劃引領與保障，確立了國土空間規劃在國家治理體系中的基礎性作用。

2022年10月，中共中央、國務院印發《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》），是我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃，是生態文明體制改革的重要實踐成果。《綱要》印發後，自然資源部加快推動全國各級各類國土空間規劃編制審批工作，確保《綱要》明確的戰略目標逐級傳導實施，建立健全統一的國土空間規劃體系。

關於省級國土空間規劃，截至2024年7月，除天津市、湖北省外，29個省（自治區、直轄市）國土空間規劃和新疆生產建設兵團國土空間規劃已經國務院批覆實施（含2017年已批覆的北京市、上海市城市總體規劃）。

區域（流域）國土空間規劃方面，《長江經濟帶-長江流域國土空間規劃（2021-2035年）》於2024年2月5日經國務院正式批覆實施，4月9日已正式印發，成爲自然資源部牽頭編制印發的第一個區域（流域）國土空間規劃；《長三角生態綠色一體化發展示範區國土空間總體規劃（2021-2035年）》作爲全國首個跨省域國土空間規劃，於2023年2月獲國務院批覆；《京津冀國土空間規劃（2021-2035年）》《黃河流域國土空間規劃（2021-2035年）》《成渝地區雙城經濟圈國土空間規劃（2021-2035年）》正在按程序報批，中部地區、長三角國土空間規劃正在組織編制。

市縣國土空間總體規劃均已編制完成，約83%的市級總體規劃和84%的縣級總體規劃獲批准實施。關於詳細規劃，截至2024年2月底，全國共劃定詳細規劃單元約15.51萬個。城鎮開發邊界內（含跨開發邊界的單元）約6.99萬個，其中已編、在編的約4.32萬個。落實2024年中央一號文件部署，自然資源部聯合中央農村工作領導小組辦公室印發《關於學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知》，指導地方從實際出發，充分尊重農民意願，分類有序推進村莊規劃編制，不下達完成指標和完成時限，不盲目追求村莊規劃編制“全覆蓋”。

新京報：相關規劃編制審批完成後還有哪些重點工作？

張兵：下一步，繼續深化“多規合一”改革將成爲今後一個階段的重點任務。首先要嚴格國土空間規劃實施監督。經依法批准的國土空間規劃作爲各類開發、保護、建設活動的基本依據，必須嚴格執行，自然資源部將基於國土空間規劃“一張圖”不斷完善規劃實施監督系統，推進國土空間規劃治理數字化轉型，加強國土空間規劃執行情況的監管、督察和執法。

其次，發揮國土空間規劃在國土空間開發保護上的戰略引領和剛性管控作用，健全主體功能區制度體系，強化國土空間優化發展保障機制，支撐構建優勢互補的區域經濟佈局和國土空間體系。

同時促進城鄉融合，適應新型城鎮化和鄉村全面振興的需要，統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊佈局。

持續優化要素配置，服務支撐高質量發展

新京報：相關數據顯示，今年全國用地計劃總量600萬畝。優勢地區發展較快，用地指標需求較大。對於此次《決定》提到的“要優先保障主導產業、重大項目合理用地”，將具體採取哪些措施？

趙毓芳：主導產業和重大項目在經濟發展中發揮着至關重要的作用，黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》，明確提出要“優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，優先保障主導產業、重大項目合理用地”，我們重點從以下幾個方面去努力。

首先是持續優化土地利用計劃管理方式。堅持“項目跟着規劃走、土地要素跟着項目走”，對納入重點保障範圍的主導產業、重大項目用地，由國家統一配置新增建設用地計劃指標。健全建設用地增量安排與消化存量掛鉤機制，督促地方加大存量土地盤活力度，釋放更大用地空間。結合地區GDP、常住人口數量等因素，對經濟發展優勢地區傾斜安排基礎指標，重點保障省委省政府重大戰略、省級重大產業項目、重大民生工程用地，使優勢地區有更大發展空間。通過持續改進土地利用計劃管理方式，增量安排更精準更有效，促進有效投資形成更多實物工作量。

其次，保障項目合理用地需求。充分利用國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，積極參與建設項目選址選線，引導主導產業和重大項目合理佈局，深化節約集約用地論證分析專章。持續優化先行用地政策，支持重大項目及早開工建設，適度放寬先行用地比例。優化建設用地組卷報批要求，提高審批效率，深入推進規劃用地“多審合一、多證合一、多測合十、多驗合一”，用足用好各項支持政策，持續釋放政策紅利。

最後，完善城鄉用途管制政策。改革城鄉建設用地增減掛鉤管理方式，完善節餘指標調劑及收益分配機制。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。建立健全建設用地指標交易機制，研究制定建設用地指標跨區域交易實施辦法，暢通要素流通渠道，實現資源在城鄉之間、東中西部之間優化配置，引導土地要素向主導產業和重大項目集聚。

下一步，我們將繼續深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，按照中央改革要求，會同有關部門報請印發《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》，加快研究出臺一批配套政策文件，提高土地要素配置的精準性和利用效率，切實保障主導產業和重大項目的投資用地需求。

去年農村集體經營性建設用地入市試點總成交額185.2億元

新京報：《決定》明確，要有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。農村集體經營性建設用地入市改革，事關農民切身利益。改革情況如何？做好這項工作要注意些什麼？

劉彥：目前農村集體經營性建設用地入市改革正在以試點方式在全國350個縣級地區探索，2023年合計入市地塊719宗，面積1.31萬畝，總成交金額185.2億元。繳納增值收益調節金22.98億元，留存農村集體經濟組織91.76億元，分配農民個人10.83億元。入市土地累計帶動產業投資規模1441.57億元，累計提供就業崗位39645個，累計增加工資性收入11.39億元。其中，累計解決農村脫貧人口就業6129人，累計增加農村脫貧人口工資性收入2.7億元。通過入市改革，試點地區鄉村產業可以在家門口落地，鄉村百姓可以在家門口就業，脫貧羣衆可以通過自己勞動穩定增收，村集體和村民也可以獲得土地收益。

摸清農村集體經營性建設用地規模，特別是條件成熟可以入市規模，是判斷入市改革可否擴展、在多大範圍上擴展、以何種方式擴展、蘊含多大風險等重大問題的基礎。

農村集體經營性建設用地入市是我國土地制度的重大改革，事關農民切實利益，涉及各方面利益重大調整，必須按照黨中央部署要求審慎穩妥推進。自然資源部已於近期在全國範圍內部署“入市”潛力評估，切實做到“入市”地塊位置固定、面積確定、信息鎖定。同時，指導全部試點地區開展試點效果評估，集中力量進行分析研判，研究提出制定完善“入市”改革政策和進一步推進工作建議，按程序向黨中央報告。

新京報：“盤活存量土地和低效用地”同樣出現在《決定》裡。早些時候，自然資源部部署了低效用地再開發試點工作，涉及15個省（市）43個城市，目前試點成效如何？

劉彥：2023年9月，自然資源部發布《關於開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號）,明確在15個省（市）的43個城市開展爲期4年的低效用地再開發試點，在堅持“局部試點、全面探索、封閉運行、結果可控”的前提下，支持試點城市重點從規劃統籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障4個方面探索創新政策舉措，積極穩妥、有力有效地推進試點工作。

試點工作開展以來，試點城市基本完成了實施方案編制、低效用地調查認定和上圖入庫工作，正在組織推動低效用地再開發項目實施，累計啓動實施再開發153.55萬畝。

新京報：當前，各地都在重點培養產業園用地提質增效項目。《決定》指出，要開展各類產業園區用地專項治理。在你看來，專項治理的意義在哪裡？要達到什麼樣的效果？

劉彥：自然資源部多年來持續開展開發區土地集約利用監測統計工作，不斷研究完善促進開發區土地節約集約利用的政策措施。

開展各類產業園區用地專項治理，是二十屆三中全會部署的一項重要工作。下一步，我們將進一步研究完善工作舉措，推動園區整合優化提升，進一步規範用地管理，更好發揮園區在節約集約用地方面的示範引領作用，以更優質的空間資源、更精準的配置方式、更高效的利用效率，推動產業園區用地提質增效，進一步增強產業用地要素保障能力。

發揮國土空間規劃對城中村改造的統籌引領作用

新京報：城中村改造是一項系統工程，近日，自然資源部辦公廳印發了《城中村改造國土空間規劃政策指引》。城中村的資源資產是如何評估的？實施地塊範圍又是怎樣劃定的？

張兵：今年6月，自然資源部印發的《城中村改造國土空間規劃政策指引》把基於資源資產關係的規劃編制與實施、如何維護羣衆的合法權益作爲重點關注內容。

關於如何評估城中村的資源資產，首先，加強資源資產調查是評估的前提。要建立覆蓋全域、權威統一的城中村數據資源體系。我們指導地方在城中村改造中，依託人口普查、國土調查、城市國土空間監測、地籍調查等數據基礎，開展城中村基礎數據、社會狀況等信息的調查工作。另外，在詳細規劃層面細化調查。系統進行城中村基礎地理信息、土地、房屋、權屬、人口、經濟、產業、歷史文化遺存、公共服務設施和基礎設施、改造意願、專項調查等信息的摸底調查、確認和公示、覈查工作，充分考慮相關部門已排查的安全風險隱患，建立工作臺賬。

其次，改進城中村資源資產評估的方法。要深化城中村改造體檢評估，綜合考慮政府、村集體和村民、市場、新市民等羣體多元的訴求，善於查找突出問題。要開展資源環境、公共服務設施和基礎設施等承載力評估和安全風險評估。要加強城市安全、歷史文化和生態景觀保護、自然災害、社會穩定等方面的風險影響評估。在詳細規劃層面要強化評估和論證的深度，綜合考慮設施承載力、公共衛生安全、防災減災、城市通風環境、成本與效益等因素，論證改造可行性。

關於城中村實施地塊的劃定，具體分總體規劃和詳細規劃兩個層面。總體規劃層面，強化空間統籌安排，因地制宜明確城中村改造的重點區域，並根據規劃實施需要做好時序安排。優先改造位於國土空間規劃確定的重點功能片區、重點發展組團的城中村，堅持目標導向應改則改；優先改造安全風險隱患多、景觀風貌差、配套短板突出的城中村，堅持問題導向，需改則改。對於符合規劃要求、具有政策支撐和市場動力的城中村適時改造。對於總體規劃已完成編制但未明確城中村改造內容的，應當通過編制近期建設規劃，結合重點區域劃定近期城中村改造範圍，鼓勵位於城市重點片區，改造可行性較高、緊迫性較強的優先劃入近期改造範圍。

詳細規劃層面，在調查評估基礎上，基於資源資產，疊加地塊產權信息，結合改造方式，通過詳細規劃合理劃定實施地塊範圍，明確地塊用地性質、開發強度（容積率、建築密度等）、綠地率、建築控制高度、設施配建、保障性住房配建要求等。

新京報記者 張建林

編輯 劉夢婕 校對 李立軍