解構城投“名單制”
本報記者 石健 北京報道
“一方面在債務管理上要控增量、盤存量，另一方面則是提升自身非政府來源的‘造血’能力。”近期，在談及“名單制”話題時，不少城投公司給出了回覆。
根據知情人士透露，2023年6月，各省份曾向國務院提報了融資平臺名單。2023年9月，財政部向交易所、交易商協會下發了地方政府融資平臺名單，涉及近4000家主體。在融資方面，名單內的主體僅能夠借新還舊發債，不能新增融資。對於名單外的國企，需要進一步穿透公司股權，並結合公司業務、當地債務風險等級等情況確定融資用途：如果被認定爲城建企業且城投企業財務指標較差、處於高風險區域，則只能發債用於借新還舊，未處於高風險區域且財務指標較好優先用於借新還舊，同時也允許新增債券發行；如果被認定爲普通國企，則可以新增融資。
《中國經營報》記者在採訪中瞭解到，面對2023年年末流出的這份只能借新還舊融資平臺名單，很多城投公司在積極尋找應對之策，以期暢通融資渠道，實現平臺健康發展。
“名單制”背後，城投公司如何在化解債務的同時兼顧融資暢通？城投公司滿足哪些特徵可以退出“名單制”？上述問題值得關注。
非政府來源“造血”
“等是解決不了問題的，只能想方設法打造新的產業化主體。”談到“名單制”的問題，河南一家城投公司負責人說出了內心的想法。
方達諮詢相關研究員亦表示，針對無法新增融資的地區，名單內有着官方借新還舊的政策支持，重點以存量債務化解爲主。
對於城投公司而言，這既是難題，又是突破。在多位城投公司負責人看來，如果自身在名單之中，未來在融資方面確實有所限制。但是，這也同樣倒逼城投公司通過轉型來實現非政府來源的“造血”功能。
在新鄉國有資本運營集團有限公司（以下簡稱“新鄉國資集團”）有關負責人看來，非政府來源“造血”功能即加快經營性、產業性的業務佈局。“在資產、收入、利潤三方面滿足‘335要求’。具體來說，非經營性資產（城建類資產）佔總資產比重不超過30%；非經營性收入（城建類收入）佔總收入比重不超過30%；財政補貼佔淨利潤比重不得超過50%。”該負責人表示。
不過，在強化非政府來源“造血”功能方面，各地亦存在差異。存量資產盤活，仍然是很多城投公司尋求突破的關口。
最近，公共數字資源資產化成爲很多城投公司關注的熱點。其中，南京市城市建設投資控股（集團）有限責任公司全資二級集團南京公共交通（集團）有限公司（以下簡稱“南京公共交通集團”）於2024年1月成功完成約700億條公共數據資源資產化並表工作，成爲江蘇省首單城投類公司數據資產評估入表案例。
對此，南京公共交通集團有關負責人說：“加快存量國有資產清查盤活，除了傳統資產外，更加註重創新型資產包裝整合，以及特許經營權盤活，從‘資產端’‘收入端’綜合強化平臺公司財務指標，提升市場化融資能力和可持續經營能力。”
自2024年以來，地方國企整合重組的腳步仍未停歇。山東省煙臺市啓動市屬企業新一輪優化整合，提出市管一級企業數量由19家調整壓減至“9家市管+3戶市直”，並將組建煙臺交通集團等新國企。這是自2019年之後，煙臺再度對國有企業進行的大規模整合。2024年1月29日，珠海市國資委召開珠海市屬國有企業重組整合大會，宣佈啓動新一輪國企重組整合行動。按照重組重整計劃，珠海市屬國企將由13家減少至10家。
對此，方達諮詢有關研究人員表示，通過2023年以來的一系列監管動作和政策形勢變化，可以看出，城投公司的融資環境趨緊，不少城投公司的融資難度進一步加大。尤其是“名單制”下發後，哪些城投公司在名單內成爲大家關注的焦點。名單內的城投公司無法新增融資，只能借新還舊；名單外的城投公司需聲明爲市場化經營主體，風險自擔，而且面臨“闖四關”、資產收入結構調整、從嚴審批等多項要求。加上各地嚴控城投公司的融資成本，優化融資結構，規範甚至禁止金交所產品、信託、融資租賃等各類非標業務，城投公司的融資難度進一步加大。故此，城投轉型、拓展新的板塊已經迫在眉睫，只有通過強化非政府來源“造血”功能，才能實現城投公司的健康運營。
新舊名單
事實上，“名單制”已非首次出現。
2018年8月，中共中央、國務院印發《關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）要求地方政府在5年至10年內化解隱性債務。
有業內人士表示，基於以上背景，監管部門開始了新一輪的新增地方政府隱性債務摸底化解工作。經過兩輪的地方政府存量債務甄別認定工作，逐漸形成了財政部口徑下的“融資平臺名單”，此名單的設置旨在理清地方政府與融資平臺的關係，動態收集融資平臺債務和政府中長期支出事項等相關信息，通過對融資平臺進行名錄管理和中長期支出事項風險評估，以有效控制地方政府債務。
2021年7月，原中國銀保監會發布《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防範化解工作的指導意見》（銀保監〔2021〕15號），進一步明確了政府融資平臺認定標準爲財政部口徑下的名單而非銀保監會口徑下的名單。文件提出“銀行保險機構向地方政府相關客戶提供融資前應查詢財政部融資平臺公司債務及中長期支出事項監測平臺，根據查詢結果實施分類管理”，並指出“各級監管機構不再受理原銀監會融資平臺名單查詢和調整事宜”。
2023年下半年，我國開啓新一輪地方隱性債務化解工作。7月24日，中央政治局會議提出，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。9月，國務院下發《關於金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號），擬對地方國企及融資政策進行分類管理、區域與品種進行差異化約束。文件要求金融機構支持化解存量風險，同時明確了重點省份及融資平臺名單。
多個政策、文件密集出臺之後，一份新的名單出現。
對於新舊名單的差異，有業內人士指出，由於此前很多名單已經轉型宣佈退出政府融資平臺，加之很多城投公司完成了重組等工作，致使這份名單和此前原中國銀保監會口徑下的融資平臺名單以及財政部口徑下的地方政府融資平臺債務及中長期支出事項監測平臺名單存在差異。
對於爲什麼設置這份新名單，有業內人士認爲，監管機構可通過“名單制”，摸排地方債務情況，對高風險平臺進行重點監控，同時設立完備的動態調整機制，根據實際情況調整名單，跟蹤退平臺主體的後續發展情況。
在多位城投公司負責人看來，名單中的城投公司，新增融資會有一定約束，發債限於借新還舊，但是也會進一步推進不符合要求的城投企業市場化轉型、符合要求的城投企業隱性債務顯性化。
中泰固收研報顯示，截至2023年12月31日，共有2151家主體發佈“退平臺”公告，2015年和2023年融資主體退平臺數量達到高峰，分別爲823家和677家。從省份來看，江蘇省、浙江省和山東省披露爲退平臺主體數量較多，約佔整體的46.68%。對此，有業內人士認爲，未來或將迎來新的“退平臺”潮。
採訪中，不少城投公司關心“名單制”的更新頻率，爲此，有業內人士向記者透露，參考此前的隱性債務名單，按年度更新進出的可能性比較大，且名單中的發行人數量大概率會隨着化債政策的推進越來越少。
不在名單中的公司呈現哪些特點？記者梳理髮現，一是債券募集資金用途中借新還舊佔比較低的主體。特別是募集資金用途還能用於補流或項目建設的，大概率不屬於名單內的城投。二是已披露退出融資平臺的主體。自2022年以來發布公告退出融資平臺的主體，尤其是一攬子化債方案後公告退出融資平臺的主體，都不屬於化債新形勢下的名單內城投。三是集說明書披露爲市場化經營的主體。形式上已不是名單內城投，但因交易商協會認爲其業務、資產仍具城投屬性，要求發行人在募集說明書中聲明爲市場化經營主體，資金用途也優先用於借新還舊。此類主體短期再融資風險可控，但實際上地方政府不對其債務有償付責任，要對其進行信用資質判斷，還是要看主體的經營償債能力。