經濟日報社論/推動創新政策 平衡區域發展

基隆港東岸廣場商場開發產生所有權糾紛,引發社會關注。 圖/聯合報系資料照片

基隆港東岸廣場商場開發產生所有權糾紛,引發社會關注。之所以如此,除基隆市政府「護產」行動激烈外,和基隆市區腹地有限,廣場開發績效可能影響基隆興衰,甚至波及基隆地區發展密切有關。

這其實也是臺灣區域發展的問題,經濟發展必然走向都會建設超越鄉村,生活機能相對完善之下,人口當然往都會移動;衆多都會人口又吸引政策進一步傾斜,「雙元性」如滾雪球一般,加速了「惡性循環」。以六都爲例,儘管政府高喊「區域均衡發展」目標,但就是愈來愈不均衡。調整後來比較,1975年的六都人口,佔全臺57.9%;到2000年升高爲67.4%,2022年進一步緩升至69.7%。這造成城鄉差距愈來愈大,都會區房價狂漲,以及年輕人買不起房、不願結婚生子的國安危機;甚至對未來絕望,產生吸毒、加入幫派、搞網路詐騙、到東南亞詐騙「賭一把」等嚴重後果。區域不均衡發展的後果,顯然被政府嚴重低估。

能扭轉這種「雙元性」發展的因素,大概有兩種。一種是地區有重大經濟利多,帶動其自然發展,如設立機場或港口;前者如桃園,後者如高雄。而隨着近年空運發展凌駕海運,桃園發展遂超越高雄,1975-2022期間,桃園市人口成長了169%,高雄卻只成長41%。基隆因港口發展遲緩,人口成長不僅停滯,甚至在最近20年下降6%。而臺南市在缺乏空運及大港之下,從2000-22的人口成長竟然只有1%,家庭收入也只有全臺平均的84%,已經完全停滯。而若有高科技的科學園區落腳,當然會帶來發展契機,如新竹地區;這也爲臺南和高雄地區的未來帶來希望。

另一種是政府提供特殊的政策,讓落後地區有發展誘因。典型的案例就是設立「經濟特區」,如日本從2014年開始設立的「國家戰略特區」,放寬法規、提供補助和優惠發展地方;韓國更早於2003年陸續推出「自由經濟區」;中國大陸除了深圳等特區外,進一步在2013年設立上海「自由貿易試驗區」。最新的經濟特區是泰國2023年針對發展遲緩的四個區域設立的16府「新經濟走廊」,提供企業高度的免稅和其他優惠。馬來西亞2006年在柔佛州設立「伊斯甘達經濟特區」,今年初進一步和新加坡簽署協定,合作開發這個經濟特區。英國更在2021年提出,在蘇格蘭港口設立「自由港經濟特區」,提供稅收減免、降低關稅、建築和機械投資全額津貼,可延伸到港區內40公里區域,以吸引投資帶動就業和發展,被視爲英國脫歐後的必走之路。

「高雄加工出口區」曾在臺灣經濟發展過程中扮演重要角色;但在均衡區域發展上,政府已長期缺乏有力作爲,導致部分地區發展遲滯,人口陸續外流,衍生上述諸多問題;政府可以參考各國作法,考量「經濟特區」的特性及可扮演的角色。其實,澎湖、金門、馬祖有「離島建設條例」提供發展優惠,但本島的臺東、花蓮、基隆、宜蘭,都是發展遲滯、收入明顯低於全臺平均(不到85%)且人口明顯低於50萬人。對這些合計220萬人的地區,政府可以考慮提供「經濟特區」地位,授予租稅減免和其他優惠,甚至提供「市港合一」和其他權力,由地方政府發揮創意,打造吸引企業進駐、創造就業、促進發展的環境。中央政府只要適度放權,不見得要提供顯著資源,即可促成區域均衡發展,消除發展問題。而若將人口上限適度放寬,尚可考慮納入南投縣和嘉義縣。

促進區域均衡發展需要創新政策,可參考的他國案例很多,臺灣必須加油。