經濟日報社論／推動創新政策 平衡區域發展

基隆港東岸廣場商場開發產生所有權糾紛，引發社會關注。 圖／聯合報系資料照片

基隆港東岸廣場商場開發產生所有權糾紛，引發社會關注。之所以如此，除基隆市政府「護產」行動激烈外，和基隆市區腹地有限，廣場開發績效可能影響基隆興衰，甚至波及基隆地區發展密切有關。

這其實也是臺灣區域發展的問題，經濟發展必然走向都會建設超越鄉村，生活機能相對完善之下，人口當然往都會移動；衆多都會人口又吸引政策進一步傾斜，「雙元性」如滾雪球一般，加速了「惡性循環」。以六都爲例，儘管政府高喊「區域均衡發展」目標，但就是愈來愈不均衡。調整後來比較，1975年的六都人口，佔全臺57.9%；到2000年升高爲67.4%，2022年進一步緩升至69.7%。這造成城鄉差距愈來愈大，都會區房價狂漲，以及年輕人買不起房、不願結婚生子的國安危機；甚至對未來絕望，產生吸毒、加入幫派、搞網路詐騙、到東南亞詐騙「賭一把」等嚴重後果。區域不均衡發展的後果，顯然被政府嚴重低估。

能扭轉這種「雙元性」發展的因素，大概有兩種。一種是地區有重大經濟利多，帶動其自然發展，如設立機場或港口；前者如桃園，後者如高雄。而隨着近年空運發展凌駕海運，桃園發展遂超越高雄，1975-2022期間，桃園市人口成長了169%，高雄卻只成長41%。基隆因港口發展遲緩，人口成長不僅停滯，甚至在最近20年下降6%。而臺南市在缺乏空運及大港之下，從2000-22的人口成長竟然只有1%，家庭收入也只有全臺平均的84%，已經完全停滯。而若有高科技的科學園區落腳，當然會帶來發展契機，如新竹地區；這也爲臺南和高雄地區的未來帶來希望。

另一種是政府提供特殊的政策，讓落後地區有發展誘因。典型的案例就是設立「經濟特區」，如日本從2014年開始設立的「國家戰略特區」，放寬法規、提供補助和優惠發展地方；韓國更早於2003年陸續推出「自由經濟區」；中國大陸除了深圳等特區外，進一步在2013年設立上海「自由貿易試驗區」。最新的經濟特區是泰國2023年針對發展遲緩的四個區域設立的16府「新經濟走廊」，提供企業高度的免稅和其他優惠。馬來西亞2006年在柔佛州設立「伊斯甘達經濟特區」，今年初進一步和新加坡簽署協定，合作開發這個經濟特區。英國更在2021年提出，在蘇格蘭港口設立「自由港經濟特區」，提供稅收減免、降低關稅、建築和機械投資全額津貼，可延伸到港區內40公里區域，以吸引投資帶動就業和發展，被視爲英國脫歐後的必走之路。

「高雄加工出口區」曾在臺灣經濟發展過程中扮演重要角色；但在均衡區域發展上，政府已長期缺乏有力作爲，導致部分地區發展遲滯，人口陸續外流，衍生上述諸多問題；政府可以參考各國作法，考量「經濟特區」的特性及可扮演的角色。其實，澎湖、金門、馬祖有「離島建設條例」提供發展優惠，但本島的臺東、花蓮、基隆、宜蘭，都是發展遲滯、收入明顯低於全臺平均（不到85%）且人口明顯低於50萬人。對這些合計220萬人的地區，政府可以考慮提供「經濟特區」地位，授予租稅減免和其他優惠，甚至提供「市港合一」和其他權力，由地方政府發揮創意，打造吸引企業進駐、創造就業、促進發展的環境。中央政府只要適度放權，不見得要提供顯著資源，即可促成區域均衡發展，消除發展問題。而若將人口上限適度放寬，尚可考慮納入南投縣和嘉義縣。

促進區域均衡發展需要創新政策，可參考的他國案例很多，臺灣必須加油。