邁向農業生產大託管——來自安徽淮南市的調查

誰來種地？怎樣種地更高效？針對當前農業生產面臨的普遍難題，各地都在積極想辦法。爲提升農業生產力水平，把分散的耕地“統”起來實現規模化經營，安徽省淮南市近年來在全國首創了以“兩委託兩跟進一託底”爲主的農業生產“大託管”模式。又是一年豐收季，淮南市闖出的農業生產新路子成效如何？

今年夏季，安徽省淮南市夏糧又一次喜獲豐收。豐產增收的背後，與淮南市近年闖出來的農業生產新路子密不可分。2019年，淮南市在全國首創了以“兩委託兩跟進一託底”爲主的農業生產“大託管”模式，有效提升了農業生產質效。

淮南市農業農村局副局長吳震宇說，“兩委託”中的第一個“委託”，是指在尊重農民意願的前提下，農戶將土地經營權委託給村集體，與村集體經濟合作社簽訂農業生產託管合同，並明確農戶保底收益。第二個“委託”，是指村集體將集中起來的耕地委託給經過遴選確定的農民專業合作社、家庭農場等專業農業生產經營主體，簽訂託管合同。“兩跟進”中的第一個“跟進”，是指生產要素跟進，即由農業農村局會同財政、金融等部門，組織整合支農資金、農業貸款、高標準農田建設指標等要素跟進支持。第二個“跟進”，是指社會化服務跟進，組織專業化農業服務企業和農技人員爲農業生產、加工、銷售全過程提供農機農資、生產技術、糧食烘乾、倉儲等服務，通過搭建數字信息平臺系統，重點推進信息化管理、土地確權電子證照發放、農資集中採購、農產品區域公用品牌打造等工作。“一託底”，是指保險託底，即創新種植農產品收入保險產品，對託管耕地保底收益予以託底。

零碎地如何整治

據統計，全國有近70%的耕地分散在近2億小農戶手上。淮南也是如此，每家每戶的承包地普遍分散，阻礙了規模經營的發展與良種良法的實施，特別是耕地零散導致大型農機無法下田的現象突出。

與此同時，隨着老齡化逐漸顯現，原有的小戶承包小片土地種植的經營模式難以爲繼。在淮南謝家集區楊公鎮前瓦村，78歲的村民王化奎說，家裡有21.5畝承包地，分成了17塊，土地零碎、水利和道路條件都不大好，農作物病蟲害難以應對。加之年紀大了，幹不動了，如果不搞大託管，這些地怕就要荒着了。

年紀大的農民不好乾，返鄉種田的大戶也不好乾。鳳臺縣瑞耕糧食種植專業合作社負責人劉興傑說，2015年，自己帶着外出打工的積蓄返鄉流轉了800多畝地種糧食，兩年虧損300多萬元。他向記者分析原因，剛承包時土地零散，難以通過機械化規模耕作降成本；技術不過關，病蟲害影響糧食產量和質量；風險難控制，面對天災和糧食價格波動無能爲力。

針對上述情況，吳震宇說，隨着農業生產力水平大幅提高，這種分散種植模式嚴重製約了先進生產力的發展，迫切需要把分散的耕地再“統”起來，實現規模化經營。

“首先，我們依靠村集體做工作，在尊重農民意願的前提下，讓願意託管的農戶將土地經營權委託給村集體。在此基礎上，實現土地集中經營，農戶獲得託管收益。”吳震宇說。

2019年，淮南在鳳臺縣楊村鎮店集村等3個村共8000畝耕地開展試點，取得初步成效。當年，店集村小農戶將500畝土地“委託”給村集體。店集村黨總支書記朱振標算了一筆賬，“每畝每年有500元保底收益，加上每畝140元的糧補、55元的水電費補貼，1畝地有近700元收入，高於農民自己種地。這大大調動了農戶託管土地的積極性”。

土地託管給村集體後，淮南按照“田成方、渠成行、規模適中”原則，將集中起來的託管耕地進行宜機化耕作改造整理。此外，專業公司提供田地整理全方位服務：整理前，利用數字技術實地測繪，製作發放標註有農戶地塊的電子證照，解除了農戶託管後找不到自家原地塊的顧慮；整理中，努力爭取政策支持；整理後，根據地塊條件指導科學種植。

地處丘陵地區的壽縣安豐鎮谷貝村、恆店村、青峰村，聯合開展田地整理1.85萬畝，整理後，地塊數從2萬多塊減至4500多塊，每個地塊由不足1畝擴大到15畝至60畝。吳震宇說，隨着田地宜機化改造推進，農機社會化服務水平大幅提升，在生產過程中降低了播種量、用水量，實現了減量化施肥、噴灑農藥，減少了污染，保障了農產品質量安全。

2020年，淮南將託管的創新經驗總結提煉後，推廣到全市58個村、11.2萬畝耕地；2021年，出臺實施《關於進一步推進農業生產大託管改革試點工作的意見》，“大託管”推廣到全市363個村、54.2萬畝耕地；2022年，先後出臺《淮南市農業生產“大託管”改革擴面提質增效三年行動計劃（2022—2024）》《黨建引領農業生產“大託管”全覆蓋的實施意見》，推廣面積迅速擴大，全市有635個村、183萬畝耕地實施了土地經營權全程託管；2023年，在市委、市政府的推進下，全市有655個村、290萬畝耕地實施大託管，佔全市糧食播種面積的36.7%。“大託管”從試點探索、點上開花，逐步發展爲全市推廣、全面推開。

王化奎告訴記者，他的承包地託管後，每年有上萬元淨收入，基本解決了養老後顧之憂。

誰來種才能高效

把農村土地通過託管方式集中到村集體後，如何引入合適的託管方？這是實現土地規模化經營、農業優質高效的關鍵。2020年，淮南市成立了安徽農管家農業服務有限公司（以下簡稱“農管家”）。“農管家”的一項重要功能就是撮合交易並促成合同履行。“農管家”副總經理陳利說，“我們向意向方提供可以託管的土地信息，促成村裡將集中起來的耕地交給高效率農業託管方”。

“2021年，我們將村裡的土地集中起來後，‘農管家’推薦了兩個潛在的託管運營方。”謝家集區楊公鎮雙廟村黨支部書記朱道虎說，經過實地考察，從種糧經驗、生產規模、個人信用等方面作了詳細瞭解後，他們確定種糧大戶王年鬆爲託管方，將村裡1400多畝耕地託管給他。這兩年，村裡的糧食產量和質量均有較大提升，託管村民能獲得淨收益，村集體每年也能從中獲取10多萬元管理費。

淮南市鳳臺縣政府還與安徽農墾集團合作，引入專業大託管服務。作爲安徽省屬最大的現代農業企業集團，安徽農墾集團創新開展了“保底收益”+“二次分紅”合作託管服務，縣政府引導村集體經濟組織與農戶簽訂農業生產託管合同，再與農墾鳳台託管公司簽訂託管服務合同。雙方商定保底收益，剩餘盈利部分再由村集體經濟組織、農戶和農墾鳳台託管公司組織按照2∶3∶5的比例“二次分紅”；同時，對合作村農戶提供全方位服務，大幅降低種植成本，真正實現農業增產、農民增收、企業增效、村集體經濟增強的多方共贏目標。

安徽農墾州來公司負責人高磊磊介紹：2024年麥收，作爲鳳臺縣農業大託管服務方，州來公司收儲合作村農戶小麥共計6800多噸，直接增加合作村收入40.8萬元。

“農墾在我們村搞託管1年多來，我的年收入增加近3萬元。”鳳臺縣錢廟鄉米吳村村民米和平說，他是墾地合作大託管的受益者，不但自家15畝地的託管保底收益讓他多收入4500元，自己還參與了託管土地管理，每年又增加2.4萬元勞務收入。

米吳村共有耕地4000畝，土地不平整，種植管理難度大。該村黨支部書記米軍俠說，託管給農墾後，農民有了保底收入，村裡水費每年也少支出近10萬元。目前，該村與農墾合作託管面積已達2548畝，村集體年收入從不到20萬元增加至200萬元以上。

米吳村僅是鳳臺縣與農墾託管合作的縮影。自2023年農墾集團與鳳臺縣政府達成託管戰略合作以來，已與鳳臺縣10個鄉鎮、26個村建立託管合作關係，累計向合作村經濟合作組織支付保底收益1865萬元。

社會化服務如何跟上

“撮合交易只是我們一項職能。”陳利表示，作爲淮南農業生產大託管模式中的重要一環，“農管家”下設多個部門，爲農村集體經濟組織和託管主體開展農業生產統一託管服務。其中涉及農業生產的耕、種、管、收、烘、儲、銷全環節，在實現農民增收的同時，扶持壯大村集體經濟，助力專業合作社、家庭農場等經營主體做大做強。

“‘農管家’以保姆式服務全程參與‘大託管’各環節，助力糧食增產、農民增收、集體增益。”陳利介紹，“農管家”在助推小田變大田，實現規模生產、集約化經營的同時，還通過疊加農資、農機“集採”，大幅度降低生產成本，成爲實現“科技強農、機械強農，促進農民增收”的重要途徑。

“農管家”總經理助理姚靜表示，在銷售環節，他們還打造淮南區域性農產品公用品牌“淮畔良品”“淮畔糧品”，以大託管改革爲抓手，以農業標準化、特色化、信息化爲手段，通過線上線下的多種營銷模式，擴大淮南特色農產品知名度和影響力，提升公用品牌的競爭力。

爲進一步推動“大託管”高質量發展，淮南高度重視數字技術在農業生產中的應用。2023年9月26日，全國首個農業生產大託管產業服務平臺在淮南上線，農戶有了自己的農田管理“數字管家”。該平臺功能之一，就是把傳統的線下籤合同工作搬到了區塊鏈上。

“此前，一份土地委託合同需要村集體、種植大戶、‘農管家’三方齊聚現場，費時又費力。有了平臺，簽約用時從半天縮短至30分鐘內，極大提高了工作效率。”淮南高新區三和鎮橫塘村黨支部書記黃梅說。

同時，該平臺還爲合作社及託管大戶提供農資集採、貸款保險等一站式服務，並基於農業真實數據，結合衛星遙感技術，構建農業大託管一張圖、土壤肥力一張圖、土地經營檔案一張圖，助推政府服務效率提升。

目前，淮南農業大託管產業服務平臺由“農管家”服務管理平臺運營，試運營期間已吸引20萬家農戶、超655個村集體，近2000個經營主體入駐。技術支持方螞蟻集團數字科技事業羣副總裁鄒亮說，農業產業鏈條長，農產品流通交易、產業金融服務等多個環節需要加強頂層設計，讓這條產業鏈上的數據流、商流、資金流快速流轉起來，迸發出數字經濟新動能。

金融服務如何落地

在農業生產大託管改革具體實踐中，新型農業經營主體和農戶也遇到融資難、融資貴問題。建設銀行淮南市分行高度重視農業生產大託管的綜合金融服務工作，於2020年與淮南市農業農村局簽訂了戰略合作協議，全面對接大託管試點工作。

建設銀行淮南市分行副行長王瑤瑤說，介入大託管服務工作後，建行淮南市分行主動爲農村集體組織、新型農業經營主體和農戶減費讓利。例如，壽縣小甸鎮楊圩村集體組織辦理貸款業務時，從開戶到成功獲批300萬元貸款僅用時半天，且利率遠低於市場平均利率。截至2023年底，該行已爲1557戶經營主體授信，授信金額5.47億元，貸款餘額4.85億元。

此外，建設銀行淮南市分行還推出一系列助農惠農政策。例如，通過數字科技賦能，建設“生產大託管信息網絡平臺”，將銀行保險等數據信息納入平臺，提供融資便利；推動產品創新，開發農業生產大託管專項經營貸款，實現產品線上辦理、支用，有力提升信貸投放效率；創新服務機制，建立一套大託管金融服務響應模式，及時有效解決服務中的各種問題。

目前，淮南農業大託管產業服務平臺已經引入國元保險、工商銀行等多家金融機構。陳利說，基於區塊鏈可信數據鏈接普惠金融服務，大大增強了這些金融機構拓展農村市場的信心。

“大託管”解決了土地碎片化和誰來種地的問題，但大面積農業種植依然面臨天氣災害、農產品價格波動等風險。在大託管基礎上，農業保險公司積極發揮農業保險分散農業生產經營風險的作用，聯合淮南探索打造“託管+保險”模式，爲農業託管提供風險兜底，讓農戶當上“放心掌櫃”。

國元保險淮南中心支公司負責人沈耀華說，結合大託管“保底收益+分紅”的特點，他們推進“中央政策性保險+政策性補充險+商業性補充險”的保險模式，將中央政策性種植業保險補貼政策與商業性種植保險有效銜接，在產糧大縣組合完全成本保險和商業補充保險，非產糧大縣組合種植基本險、政策性補充保險和商業補充保險，保險保障由“保物化”向“保產量”“保價格”邁進。

2023年一季度，平安產險推出了小麥價格指數保險，避免種植戶因小麥價格波動導致損失。平安產險淮南中支農險經理耿思雨介紹，2023年初小麥價格大幅下跌，公司爲淮南毛集實驗區小麥承保大戶累計賠付金額175萬元，有效減損。

沈耀華說，在爲糧食生產提供風險保障的同時，國元保險淮南中心支公司通過農業保險數據評級、保單質押等方式滿足參加農業保險的農戶資金需求；與金融機構簽訂合作協議，開發出“助糧貸”等多種涉農信用貸款產品，發放信用貸款1.65億元，滿足了參保大戶的資金需求。

農業保險金融槓桿作用，有效撬動了金融活水爲農業發展所用。近年來，淮南涉農貸款總量快速增長，2023年末，當地金融機構支持“大託管”鏈的貸款共計2180戶，涉及金額23.29億元，爲農業信貸化和鄉村振興提供了有效支持。

有了金融支持和保險託底，農戶和經營主體更有信心，農戶託管農田的積極性大幅提升。當前，淮南部分保險公司還在積極探索“保險+期貨”“土地經營權流轉履約保證保險”等創新舉措，爲“大託管”提供更全面保障。 （經濟日報記者 樑 睿 李思隱）