美國指控中俄是北極重大軍事威脅

地球暖化日益嚴重，北極冰層不斷融化，北極航線的經濟和戰略作用將獲得釋放，勢必成爲各國角力新目標。圖爲大陸雪龍號在北極進行科學考察。（新華社）

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北極理事會是北極地區治理的核心平臺。然而，北極理事會並非正式國際組織，其實際拘束能力有其限制。學者把該理事會視爲一國際建制（regime），而非組織（organization）。北極理事會在1989年由芬蘭發起的羅瓦尼進程（Rovaniemi Process）開始，從最原始的北極圈八國爲核心成員國。在2019及2022年，也曾經被提名爲諾貝爾和平獎，足見其受肯定的程度。北極理事會的運作有以下的特色：

一、北極理事會決策機制分爲部長會議（Arctic Council Ministers）、高官會議（Senior Arctic Officials），以及工作羣組（Working Groups）。決策機制以共識決爲基礎，主旨在凝聚北極圈各國共識，而非刺激意識形態及集團鬥爭。正式成員國每兩年輪值主席，負責議題設定及其他細節安排。成員國均指派北極事務高官或是北極大使，負責協調北極理事會相關事務。

二、除了正式成員國以外，北極理事會納入北極地區原住民組織爲「永久參與主體」（permanent participants）。除了北極圈以外的主權國家外，國際政府間組織、國際國會間組織，以及國際非政府組織等也經部長會議通過，成爲觀察員。目前亞洲國家中的中華人民共和國、日本、南韓、新加坡、印度已經正式成爲觀察員。

三、北極理事會之下設立各種功能性的工作小組，以及部長會議，作爲諮詢討論的平臺。觀察員沒有權利參加北極理事會的決策機制，也沒有投票權，但可以參加各種功能性的小組，以表達及彙集相關利益，並連結北極境外的公民社會。

四、全球性及區域性的各種國際組織、規約及建制，都對北極事務有相關規定及制約。如《聯合國海洋法公約》、極地準則（Polar Code），以及歐洲的區域性安排，如歐盟，北約等。因此，北極理事會是全球制度性安排的一環，不是獨立於全球治理的時空環境之外。

五、北極理事會從創立之初，即企望將軍事安全問題排除在外。多年來也遵循此一原則。但在大國競爭日益激烈，俄國與烏克蘭戰爭爆發之後，此一基本原則是否能持續，頗有疑問。

總體而言，北極理事會主要提供一種軟性，而非強制性的治理平臺。在過去多年的運作中，也有國家曾提出是否提升到以條約爲基礎的國際組織，但並未獲得共識。既然北極理事會提供的是一種軟性的制度性平臺，論者認爲這個平臺主要應該以是決策形成而不是決策敲定的功能爲主。易言之，北極理事會可以提供有關北極事務的建議、指引、專業諮詢，以及最佳實踐方式的示範，而非提供強制性的規約。北極理事會的建議是非正式的。實際執行則有賴於各成員國透過國內法及其他國際法的實踐上來執行。北極理事會目前從四個成長到六個工作羣組。工作羣組執行北極理事會部長會議的決議。這六個羣組分別是：（1）Arctic Contaminants Action Program、（2）Arctic Monitoring and Assessment Program、（3）Conservation of Arctic Flora and Fauna、（4）Emergency Prevention, Preparedness and Response、（5）Protection of the Arctic Marine environment、（6）Sustainable Development Working Group。

美國雖然是北極理事會的正式成員國，但參與並不積極。在川普政府時代，美國的單邊政策，對多邊機制的輕視，以及對氣候變遷治理的不合作態度，使得北歐國家與美國在北極議題上的互信降低。美國在2019年北極理事會部長會議最後一刻堅持不讓有關氣候變遷的詞句納入共同宣言，引起北歐國家對美國不重視北極理事會機制的不滿。2019年美國國務卿龐培歐在北極理事會部長會議演說中直指俄羅斯與中國大陸是北極的重大軍事威脅，北極地區將不是一個和平共榮，而是軍事戰略競爭的要地。此種論調與北歐國家長期以來把北極地區當作大國競逐的化外之地，同時隔絕大國衝突的政策目標有所違背。北歐成員國的基本原則是區域外的大國衝突，不能阻礙區域內永續發展的集體努力。即以在克里米亞危機，制裁俄羅斯的整體架構下，北極理事會仍然維持正常運作，同時也確定了不少制度性的法律架構，如2017年的科學合作協定，以及極地準則的批准，以及2018年中北冰洋漁業協定的生效。然而，在俄羅斯入侵烏克蘭，西方陣營與俄羅斯全面決裂後，如何將俄羅斯重新整合進北極理事會，將是甚大的挑戰。（三之二）