民營景區與地方政府爲何容易“幹架”？

近日，山東省泰安市東平縣白佛山旅遊景區因經營權引發糾紛。海南普世南山旅遊開發有限公司自2013年與東平縣政府簽訂合約共同開發白佛山景區後，五年間累計投資10億。試營業期間地方政府卻“朝令夕改”，導致最終維權困難的旅遊企業只能向媒體舉報。總是“摩擦不斷”的旅遊企業和地方政府之間會有贏家嗎？民營景區又要如何打破困境，爭取更多的發展空間呢？

白佛山景區經營權引糾紛

據瞭解，2013年6月19日與10月23日，海南普世南山旅遊開發有限公司與東平縣政府經友好協商後分別簽訂《東平白佛山主題公園項目合作協議書》、《項目合作補充協議書》。根據項目合作協議內容規定，該公司按評估價出資1.2億收購政府原景區資產，並負責籌措資金對景區進行大規模擴建，項目建成後企業擁有45年的自主經營管理期，經營管理期滿景區無償移交給政府所有。項目簽約後，該公司按照協議規定於東平縣成立了山東白佛山旅遊開發有限公司，山東白佛山旅遊開發有限公司爲海南普世南山旅遊開發有限公司控股的子公司。

2018年5月，公司歷經五年，累計投資10億，促成白佛山景區項目一期建成開園。白佛山景區建成開園後由該公司進行經營管理，一直試營業至2023年4月份。然而此後，東平縣政府違反之前簽訂的項目協議，未與企業協商單方面宣佈景區免費開放。開放後又以人流量增加存在安全隱患爲由，不顧企業拒絕，勸退景區員工，趕走企業管理人員，指示縣文旅集團強行進入景區全面接管。縣文旅集團爲東平湖文化旅遊發展集團有限公司，成立於2019年，是經東平縣人民政府批准成立的縣屬國有企業。

2023年6月，東平縣政府以企業撤走管理人員爲由，單方面解除了與企業簽訂的合作協議，對企業投入的鉅額資金不按照約定回購。企業負責人表示，2018年5月景區開園後，東平縣政府曾與公司協商回購事宜，雖達成回購意向，但由於縣政府無力按照評估價格支付回購價款，導致公司鉅額財產權被剝奪。

據泰安市人民政府官網2018年5月23日發佈內容顯示，山東省重點文化產業項目——東平縣白佛山文化產業園盛大開園，白佛山文化產業園規劃面積10平方公里，核心區6平方公里。白佛山旅遊風景區廣場標牌上顯示：白佛山景區是國家4A級旅遊景區，景區內有國家文物保護單位“齊魯隋代第一大佛”，建有大佛殿、天趣園、真趣園、三教寺、白雲洞、黑雲洞等幾十處景點及緣起樓等綜合服務場所。根據該景區對外宣傳的遊玩項目可見，景區內有“山地滑車”“魔毯”“水滑道”“索道”“漂流”等多個項目，且均需要專業工作人員規範作業並對遊客實施全程保護。

目前景區依舊處於營業狀態，據景區工作人員透露，該景區2023年以前屬於海南普世南山旅遊開發有限公司，2023年以後屬於東平縣文旅集團。在文旅集團工作人員、東平縣政府辦公室工作人員以景區涉及訴訟糾紛而拒絕採訪後。東平縣人民政府宣傳部工作人員針對白佛山景區經營管理權歸屬問題表示，目前縣政府與企業正處於行政訴訟中，景區的管理權和經營權都包含在訴訟內容中，最終結果還需要等待法院判決。

“摩擦不斷”的旅遊企業與地方政府

文旅經濟全面復甦，本該是旅遊企業聯合地方政府“火力全開”，共同推進民營景區發展，共享景區收益帶來的累累碩果。結果卻是矛盾加劇，法庭上寸步不讓。事實上，旅遊企業與地方政府間的“針鋒相對”並非第一次被搬上臺面。

在2024年2月，中華人民共和國最高人民法院公佈了一則判例，國家4A級景區河北贊皇棋盤山的投資運營主體——贊皇棋盤山旅遊開發有限責任公司起訴贊皇縣人民政府。案件歷經七年波折，最終最高人民法院的判決支持了棋盤山旅遊的大部分訴求。

贊皇縣棋盤山的旅遊開發，在2004年民營企業與地方政府簽訂開發合同之際正式打響了第一槍。根據合同內容，該企業規劃總投資金額2.3億元，享有景區70年的經營權。恢復古長城、改善住宿條件、增加水域面積、新修步遊路20多公里，民營企業接手景區的一系列舉措盤活了棋盤山景區的人氣，也讓棋盤山景區於2010年獲評國家4A景區。

2012年起，贊皇縣政府開始實施冬季封山，以防範森林火災，該政策使棋盤山旅遊每年減少了2個月的營業時間。不僅如此，贊皇縣政府的“防火封山令”於2017年進一步升級，“每年10月1日至翌年5月31日爲森林防火期，防火期內所有山場實行封山防火管理，棋盤山景區嚴禁遊客進入”。從10月1日到次年5月31日，足足封閉8個月時間，並且將五一、十一、清明踏青等多個旅遊旺季排除在經營時間之外，這基本上屬於不給棋盤山景區“活路”。

一年封山八個月，是地方政府通過一紙公告向企業傳達的“森林防火”的唯一解，且適用範圍僅限於棋盤山，贊皇縣內的另外一個由政府投資的4A級景區嶂石巖卻能全年正常營業。旅遊開發企業對此感到迷惑，卻並沒有等到第二個解決方案，而是等來了政府在通往景區的各個路口設置的防火檢查站，對進山遊客進行勸返。無可奈何的旅遊開發商只能將地方政府告上法庭，歷時7年，從石家莊中級法院一直打到最高法院，這場戰爭註定漫長而艱難。

無獨有偶，2017年12月，貴州省紫云苗族布依族自治縣政府出動百餘名工作人員，對格凸河景區進行了強行接管。2011年5月，紫雲縣人民政府通過招商引資，引進了重慶市華豐旅遊開發有限公司，根據協議，投資方擁有景區50年的經營權。然而，2017年4月，紫雲縣人民政府突然向貴州格凸旅遊開發有限公司發出通知，希望雙方可以商議解除協議。不顧企業方拒絕，11月30日，紫雲縣人民政府再次發來了通知，嚴厲措辭要求該公司必須在12月4日之前自行騰空搬離。

一面是地方政府不斷加大招商引資力度，一面是地方政府相關政策“朝令夕改”。或許是政府換屆和政策變化，帶來了政府的違約動機；或許是旅遊企業在拿到資源後，進行目的變更、經營手段變更，導致政府“很生氣”；或許就只是因爲那句“天下熙熙皆爲利來，天下攘攘皆爲利往”。不論原因如何，地方政府的做法正在不斷加深其與旅遊企業之間的摩擦。

訴訟法庭之上無贏家

當旅遊企業與地方政府對峙法庭，尋求“公道”的路途總是異常曲折，但旅遊企業卻還是堅定地走向了這條訴訟路。目前，泰安白佛山景區的經營權正在等待着法院的判決，最終誰會在這場戰役中笑到最後呢？

顯然，戰役纔剛剛打響，戰情激烈但戰果難測。一家連經營權都無法明確的景區，最應該引起注意的就是消費者的權益保障問題。若旅遊景區經營管理主體不明、糾紛不斷，那景區內遊客遇到突發問題時就無法在第一時間明確責任主體，這會導致相關問題的處理響應和消費者的合法權益保護受到嚴重影響。泰安白佛山景區糾紛一事，無疑是與前不久山東省人民政府發表的《完善現代旅遊體系 加快旅遊強省建設行動方案(2024-2027年)》背道而馳。且其作爲展示“好客山東”良好形象的文化窗口之一，無法對地方文旅的宣傳與發展帶來積極效益。

以河北贊皇棋盤山景區爲例，長達七年的曲折訴訟以旅遊企業的大部分訴求被最高人民法院支持收尾。從表面上看，遲來的4883.63萬元賠付款雖沒有達到旅遊企業3億元的心理價位，但在某種程度也算得上是“慘勝”。贊皇縣地方政府雖然在這場法庭中落敗，但以超低“折扣價”重新拿回一家4A級景區的經營管理權屬實不虧。然而實際上，長期的經營權糾紛，不僅導致了景區口碑受損，使得贊皇棋盤山景區遇冷，也讓民營景區的整體發展遭遇了困境。

地方政府招商引資難度升級，旅遊企業投資選擇再三權衡，看似“雙贏”，實則“雙輸”。近年來，地方政府強行從民營企業手中收回旅遊景區並非個例，或事出有因、或爭權奪利，無論出發點如何，都已經嚴重阻礙到了民營景區的發展。中央政府提出要支持民營企業的發展，營造法制化的制度環境，但現實情況卻是市場環境仍需改善，民營旅遊企業前進步伐依舊艱難。

同時，多次的旅遊企業與地方政府的法庭之爭也表明，無論是地方政府還是企業投資方，在合作之前都要對雙方有更加清醒的認識。地方政府除了摸清投資方的資金實力，還要對其景區規劃、後期運營以及管理模式都有所調研和考慮。企業投資方要看政府合作方是否存在“違約”前科，是否有鼓足幹勁專心做旅遊的政策以及成功案例。最重要的是還要考慮政府合作方是否目光長遠，目光短淺只能被困在眼前的利益中，而無法成爲一個良好的合作方，攜手將民營景區做大做強。訴訟法庭上出不了“贏家”，攜手互助才能行穩致遠。

民營景區的“破題之道”

在競爭激烈的旅遊市場，資源普通、資金單薄、團隊匱乏的民營景區想要尋求突破好像顯得格外艱難。企業都將獲得良好的經濟效益作爲首要考量目標，以實現盈利和投資的良好平衡，從而推動自身的可持續發展。因此，如何獲得良好的經濟效益成爲了所有企業共同關注的難題，關於民營景區的發展，此題何解？

旅遊市場復甦以來，旅遊經濟飛速發展。顯而易見的是，民營景區的發展困境不僅僅存在於地方政府。面對地方政府的“朝令夕改”，大多數旅遊企業選擇拿起法律武器來維護自身的合法權益，而目前的法律體系也較爲完善。但比起在法庭上針鋒相對，事前的防控顯得更爲重要。畢竟將問題搬上法庭的那一刻，便已經可以預見“兩敗俱傷”的結局了。

國家政策的支持是民營旅遊企業發展的定心丸，但在定心以後，民營景區的未來還是離不開當地政府的支持與守信。就旅遊企業與地方政府的這一關係來看，前期選擇對民營企業的發展至關重要。不僅在於選擇一個不存在“違約”前科、鼓足幹勁專心做旅遊的地方政府合作方，還要選擇一個有發展潛力的旅遊景區。畢竟“天賦”是基礎，是如同天花板一般的存在。足夠高的天花板不僅能夠讓旅遊企業有更多規劃佈局的空間，也能夠讓景區擁有長期發展的可能性。

隨着各大旅遊景區的不斷入場以及各類旅遊產品的推陳出新，文旅產品逐漸出現供過於求的苗頭，未來一大批不符合遊客需求和行業趨勢的旅遊產品將逐步被市場清退。因此，民營景區也應該思考如何透過行業趨勢看到並抓住遊客的需求，打造符合當下旅遊羣體真正推崇的旅遊產品。從消費者角度做好民營景區的發展規劃，中期的合理佈局也是民營景區“解題”的關鍵一環。

何爲合理佈局，針對不同的民營景區自然會有不同的答案，合理佈局因此沒有了具體標準。但是，不考慮消費者的喜好盲目投資新建景區設施和項目絕對是行不通的。所謂“山地滑車”“水滑道”“索道”“漂流”“玻璃寨道”等項目並非景區標配，根據景區特色、遊客偏好、資金狀況合理配置，纔是明智之舉。走量不如走質量，打好“創新”這張牌也能夠佔據民營景區市場的高地。

地方政府不斷加大招商引資的力度，如何吸引投資商得靠宣傳。對旅遊企業而言，後期的宣傳同樣也是“破局”的關鍵。景區的“天賦”是天花板，不努力便怎麼也無法達到天花板，後期宣傳也是民營景區努力的關鍵一環。在互聯網高度發達的當今社會，“花香蝶自來”這一觀念顯然已經被淘汰，各大景區正在運營宣傳這一方面發力，“搶人”大戰由此拉開序幕。

在運營宣傳方面需要持續發力並投入大量的精力，從各大爆火的旅遊景區身上總結規律與經驗可以發現，除了景區自身實力過硬以外，景區爆滿很多時候也需要一點運氣。但是，就像機會只留給有準備的人，運氣大多數時候也只降臨在有準備的人身上。持續做好運營宣傳工作，並不斷的根據市場風向優化調整運營宣傳策略，相信總會有正中靶心的時刻。

綜上，地方政府的“朝令夕改”正在不斷加劇其與民營景區之間的摩擦，這是旅遊企業的困境，也是所有民營景區的發展困境。但就旅遊企業與地方政府的關係而言，二者密不可分並互相牽制。這也決定了在民營景區發展的漫漫長征路上，需要旅遊企業和地方政府都不掉隊。在旅遊企業積極從各個方面尋找破題之道的時候，希望地方政府也能夠儘可能的將目光放長遠。