名家縱論／改革國會更待何時

國會是民主政治的櫥窗，一國民主程度的高低可在此一覽無遺，而補充憲法的各種國會法則是紙上櫥窗，在那可清楚看到，經年累月的政治角力已把民主拉高到什麼水平。

一套完整、明確、公正、高效的國會規範，當然不是一蹴可幾。規範有體制中立的部分，指那些確保國會在法律、預算、條約及民衆服務上保持高檔產能和良率的法律、內規和慣例。但多數規範還是爲迴應憲法分權體制之需，因目標與功能不同各有千秋，我們可粗略的把國會分成監督─競爭型，和決策─協商型。前者可以英國的兩黨內閣製爲典範，後者則以美式總統制爲代表，歐陸的多黨聯合內閣制也偏向此型。分權體制的不同，影響國會的環節從質詢程序、議長的角色、調查委員會的組成、同意權的行使到議會座位的安排等，不一而足。

半總統制因體制會隨國會政黨結構改變而轉換，國會法自然加倍複雜，一旦民選總統成功組成有國會多數支持的同黨政府時，因可完全執政，國會的主要功能即在強力監督行政，並確保在野黨有公平機會通過人才和政策競爭而輪替執政。反之，如因所屬政黨無法取得國會多數支持，總統只能轉邀對立政黨組成多數政府時，因行政權某種程度上的左右共治，其國會法又要兼顧多重功能，對後發民主國家而言，如何借鏡他國經驗就成了重大考驗，不能撿到盤裡就是菜。

作爲民主指標的國會法，因政黨各爲己謀，必經長時間磨合纔可竟工，此所以第三、四屆的立法院通過職權行使法等的制修，也僅以法案屆期不連續原則消化大量舊案，建制明確的委任立法管控程序等。大家期待的第二波改革，在國民、民進兩大黨先後完全執政的十六年，對在野黨推動的強化監督與保障競爭改革都置若罔聞，只是角色互換而已。從這個角度看，賴總統忘了他在當選之夜所開的民主大聯盟支票，就職後逕組少數政府，反倒促成國會法整修的契機，但還是要等各方都感受這類規範有爲下野買保險的功能時，這些以監督制衡爲核心的改革纔有機會成爲我國民主的基礎結構。

從關心民主體制健全的角度來看，在監督功能逐步獲得落實後，我更想提醒改革者關注的，反而是前述不分體制類型、而與國會產能、良率有關的規範赤字。坦白說，我國民主的低階，又豈只在國際媒體喜歡當成花邊的「武場」而已！先說組織法吧，民主國家都賦予常設委員會作院會後臺副廚的角色，通常即朝黨團比例組成並提高專業化的方向建制纔有實益，我們卻還在玩每半年改組，各黨團爲搶召委而奇兵盡出的遊戲，讓召委像跑馬燈一樣輪流做。再說作用法，我們到今天制定、修正法律還堅持一個法案只處理一個法，虛化業績也就算了，還憑空製造一堆法律間的不協調乃至矛盾；更不要說想了解法條背後目的的人，多數讀到的「立法理由」只有「依黨團協商」五字，竟比萬年國會還要倒退！

國會的停滯不前已是政黨的共業，因此甚至不能只期待在野黨來推動，在因兩岸對抗而不斷以「自由民主」自我麻醉的今天，我特別想告訴全體國民：除了選舉，我們的民主真的沒有太高的含金量。人民要不是漠不關心，就是直接衝進國會，才發現立院停止營業二十幾天也沒什麼不好，最高法院還說這叫行使抵抗權！

回到國會改革，日前憲法學會才討論了調查委員會的問題，我呼籲更多學者一起付出更多關心。我始終相信只有真正的民主可以護佑臺灣，隨着兩岸情勢的緊張，已有不少歐美法政學者注意到我們「朝小野大」的反民主現狀，更嚴肅而不只是內外宣的國內和國際對話，應可好好展開了。（作者爲政大講座教授）