任大鵬：土地延包三十年不是“重新分地”

近日發佈的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“有序推進第二輪土地承包到期後再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營。”

從改革開放起，我國農村土地進行了兩輪承包，目前，第二輪承包即將期滿，今年年初，我國開始進行土地延長承包整省試點，這也意味着，第三輪承包日漸臨近。

數十年的城鎮化中，我國鄉村人口日漸減少，鄉村常住人口出現老齡化的現象。與此同時，適度規模化的經營模式增多，機械化等現代農業技術和設備的應用，使得現代農業對土地連片的需求增加。那麼，第三輪承包將如何進行，正在進行的試點又帶來了哪些經驗和問題？新京報記者採訪了中國農業大學農村法治研究中心主任任大鵬，他表示，“延長土地承包，保持承包關係穩定是基礎，既是對農民切實利益的保障，也是農村經濟社會穩定的基礎。從《農村土地承包法》相關規定看，延長三十年，應當是直接延長，而不是在集體經濟組織內部，打亂原有承包關係後重新分地。”

延長承包，保持承包關係穩定是基礎

新京報：能否談談土地承包再延長三十年的必要性？

任大鵬：從上世紀90年代中後期開始，我國各地陸續開展了土地的二輪延包，至今，全國絕大多數地方二輪承包的期限也即將屆滿。屆滿後怎麼辦？是農戶和土地經營者始終關注的重要問題。

對小農戶而言，延包涉及到其承包的土地是否會發生變化，如果是流轉土地經營權的，意味着承包農戶需要尋找新的受讓主體。對家庭農場、合作社、種植大戶等經營主體而言，他們則要考慮，是否有必要在其所經營的土地上進行長期投入？已經投入的設施能否得到補償？以及期滿後如何繼續流轉土地進行規模化經營等？這些問題不解決，既不利於農業生產的持續性，也不利於穩定農民收入，還影響着規模經營主體如何確定農業經營戰略。從宏觀角度看，也會因此影響到國家的糧食安全、耕地生態保護和農產品的有效供給。

依據憲法規定，家庭承包是我國農村基本經濟制度的基礎，如果承包關係變化，意味着農民的財產權益變化、農業生產經營體制的變化。在這種背景下，在二輪承包期滿後妥善解決承包關係的延續問題，既是農民財產利益實現的基本要求，也是探索我國農業現代化實現路徑的要求，更是保障國家糧食安全和重要農產品供給安全的要求，還是完善我國農村基本經濟制度的要求。黨的十九大報告中明確指出，“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。”這一決策，既順應了時代要求和小農戶以及農業經營主體的需求，也指明瞭進一步深化農村土地承包制度改革的基本方向。

新京報：延長三十年，是否意味着未來三十年，我國農業仍然會以小農生產爲主？

任大鵬：從我國農村的人口結構、經濟結構、社會結構等角度看，小農戶將長期存在，是我國的基本國情農情，土地承包期再延長三十年，是契合我國的國情和農情的。2020年中央工作會議上提到，“2008年國際金融危機爆發，2000多萬農民工返鄉。今年受新冠肺炎疫情衝擊和國際經濟下行影響，一度有近3000萬農民工留鄉返鄉。在這種情況下，社會大局能夠保持穩定，沒有出什麼亂子，關鍵是農民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事幹，即使不回去心裡也踏實。”所以，小農戶的長期存在，固然對中國的農業現代化構成了挑戰，但也是農村經濟社會穩定的基礎。從這個意義上講，土地承包期再延長三十年，在維護小農戶財產權益基礎上，有利於實現農民的充分就業，有利於保障土地經營權人的經營預期，有利於探索以農業社會化服務爲核心的中國式農業現代化實現路徑。

“三權分置”，促進現代經營模式發展

新京報：《決定》提出同時深化“三權分置”改革，發展適度規模經營。過去這些年，我國“三權分置”改革效果如何？

任大鵬：2018年，印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確提出了農村土地實行所有權、承包權、經營權分置。2019年修改的《農村土地承包法》則將“三權分置”定爲正式的法律制度。這是我國農村土地承包關係從家庭聯產承包責任制、大包乾到稅費制度改革後家庭承包制度的全面確立的基礎上又一項重大的政策調整。“三權分置”的核心在於農地的所有權、承包權和經營權等三項權利可以分別歸屬於不同的主體，所有權歸集體，承包權歸農戶，經營權從原來的承包經營權中剝離出來，歸於土地的實際經營者，包括經土地流轉而實際經營農地的經營者。在政策和法律的實施過程中，所有權不變是前提，承包權穩定是基礎，經營權搞活是改革的重要目標。這一制度設計，在堅持農村土地集體所有的前提下，既能夠維護家庭承包的小農戶的財產權益，也有助於實現土地要素和其他要素的合理配置。從總體上看，農地“三權分置”改革，在保障農民的基本生活需求，賦予農民更加充分的財產權益，以及維護經營權人規模化從事農業生產、激活土地經營權交易市場以及實現經營權融資擔保等方面發揮了重要作用。

新京報：小農戶爲主的家庭聯產承包，和適度規模經營，是否存在矛盾？

任大鵬：當前，農業適度規模經營主要有兩種方式，即以土地流轉形成土地的規模集聚，以及通過社會化服務形成生產過程的規模集聚。適度規模經營需要在堅持依法自願有償原則下流轉土地，或者在符合小農戶意願度前提下，由農業社會化服務組織爲小農戶提供專業化的社會化服務。不論哪種形式，農地的承包權和經營權作爲兩個層級的權利，分別由不同主體行使。所以，發展適度規模經營與小農戶的土地承包權益之間並不發生衝突。《決定》重申深化“三權分置”改革，既強調家庭承包制度作爲我國農村基本經濟制度的基礎要保持穩定，以保障農民最基本的財產權益和生計需求，也體現了促進土地經營權進一步通過市場機制，來充分發揮要素效能的改革目標。通過土地流轉、農業社會化服務等不同形式，可以促進土地的適度規模經營，降低經營成本，提高經濟效率。

鄉村空心，並不意味着要重新分地

新京報：當前，我國鄉村空心化嚴重，鄉村人口結構變化劇烈，延包按照怎樣的標準？多少人有承包權？過去採取的增人不增地，減人不減地是否還會延續？根據七普數據，農村人口爲5億人，是否意味着人均耕地將會大幅度增加？

任大鵬：根據《農村土地承包法》的規定，承包期內，發包方不得收回承包地，不得調整承包地，是法律確定的基本原則，也是穩定農村土地承包關係的基本要求。《鄉村振興促進法》也明確規定“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作爲農民進城落戶的條件”。在二輪承包期限屆滿之際，保持土地承包關係穩定，仍然是中央有關文件明確的基本精神和法律的基本要求。我國實行的是以戶爲單位的土地承包制度，農村人口結構的變化，並不意味着戶的單元變化，家庭承包制度的社會基礎總體上也沒有發生變化，因此不能以人口流動等作爲大規模調整承包地的理由。《農村土地承包法》第二十一條第二款規定，“前款規定的耕地承包期屆滿後再延長三十年，草地、林地承包期屆滿後依照前款規定相應延長。”從立法目的看，這裡的延長三十年，應當是直接延長，而不是集體經濟組織內部打亂原有承包關係重新分地。我的理解是，爲了維護農村經濟社會的穩定，爲了維護農民最基本的財產權益和生計保障，爲了保障土地經營權人的經營預期並鼓勵經營權人在經營的土地上進行長期投入，增人不增地、減人不減地，應當是繼續順延三十年的核心。農村常住人口的減少，必然會導致人均耕地面積的增加。但是，這並不意味着以戶爲單位的土地承包面積同比例增加。

新京報：在過去，許多鄉村人口轉爲城市居民，但根據政策和法律，依然享有農村耕地的承包權等一系列權利，延包中是否有可能變化？

任大鵬：首先，從《農村土地承包法》確立的土地承包關係角度看，承包方是本集體經濟組織的農戶，而不是每一個農民個體。多數情況下，外出務工或者落戶到城市的，通常是農戶家庭的部分成員。如上所述，只要戶內仍然有家庭成員戶籍在農村，該農戶與集體之間仍然存在着穩定的權利義務關係，所承包的土地仍然是其基本的生活保障，其與集體之間確立的承包關係，包括承包合同中約定的權利義務和承包的地塊等，就不應當發生變化。值得注意的是，農民所享有的土地承包經營權，與其是否具備集體成員身份密切關聯，即將在明年5月1日起實施的《農村集體經濟組織法》第十一條規定，戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織並與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關係，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產爲基本生活保障的居民，爲農村集體經濟組織成員。這其中要特別注意的是，規定明確“戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織”，這意味着，即便戶籍目前已經不在，只要符合法律規定的條件，依然是集體經濟組織成員，而只要仍然具有集體成員身份，也就當然享有繼續承包本集體土地的權利。

人地矛盾，仍是未來工作的難點

新京報：前些年，我國進行了農村耕地和宅基地確權，延包和確權之間，是否有關係？

任大鵬：土地確權頒證，既是《農村土地承包法》等法律的基本要求，也是穩定農民土地權益的必然要求。延包和確權的關係是非常密切的，通過確權，明確了每一戶農民享有的土地承包經營權、宅基地使用權的權利範圍。在《農村土地承包法》第二十四條第二款規定，土地承包經營權證或者林權證等證書，應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。目前，各地已經基本完成了土地承包經營權的確權頒證工作，二輪基礎上再延長30年，需要以土地承包經營權證書上載明的承包土地的面積、四至和證書上載明的享有權利的家庭成員爲基礎。所以，以確權頒證爲基礎，有助於延包工作的順利進行。

新京報：近年來，有些地方採取了確權不確地，或者確權確利不確地的方式，實現土地規模化經營，這種方式也有爭議，是否會侵害農民的利益？未來的延包中，是否也可能會出現類似的問題，或者說是否有可能解決農民利益保障的問題？

任大鵬：確權確地，是穩定農村土地承包關係，維護農民土地權益的基礎。從現實看，確實存在着因爲人口消亡導致的土地承包權主體不明確、因爲土地徵收或者其他原因導致的土地面積減少、土地整理等導致土地面積增加等各種情形。土地流轉到受讓方以後，由其進行土地的規模化經營的過程中，也會因爲耕作需要而改變原有的地形地貌。這些情形下，土地的實有面積，可能出現與農戶承包合同和承包經營權證書記載的土地面積不一致的情況。一些地方採取確權不確地，或者確權確利不確地的方式，是順應這些情形而形成的制度安排。

但要注意，在這個過程中，應當堅持三個原則，第一，遵循國家法律和黨的政策要求，確保農民的土地承包權益不受損。第二，因地制宜，充分尊重農民意願，確權確利不確地，應當確保農民更加充分的土地權益，尤其是農民獲得土地收益的權利。第三，確權確利不確地，會增加農民收入的不穩定性，農村集體經濟組織或者農業經營主體不得將土地經營中的風險轉移給農民。

新京報：當前，我國正在進行延包的整省試點，延長承包中，是否有一些普遍問題，怎樣解決？

任大鵬：延包試點，是爲了將影響到廣大農民利益的延包工作穩妥順利推進。在縣級試點基礎上，農業農村部今年開始重點指導安徽、湖南、廣西三個省份開展第二輪土地承包到期後再延長30年整省試點。我個人認爲，總結試點經驗，發現試點過程中存在的突出矛盾和問題，找到解決問題的合理方案，最大限度滿足廣大農民土地財產權利的訴求，是開展試點工作的基本要求。事實上，從以往的經驗看，二輪延包工作推進的最突出的矛盾，仍然是人地關係問題。對此，2019年修訂的《農村土地承包法》已經有了比較明確的規定，解決人地矛盾，關鍵還是在於通過土地經營權流轉、增加農民的就業機會和增加政策支持力度等途徑去解決，而不應當通過大規模調整土地的方式解決。

新京報首席記者 周懷宗

編輯 張樹婧 校對 王心