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廈門探索建立特色國土空間詳細規劃體系

近段時間，我市資源規劃部門正着手推進廈門國土空間詳細規劃用地用海分類實施細則、國土空間責任規劃師管理辦法等文件的前期印發流程工作。前者將有助於我市在嚴守資源資產安全底線前提下，進一步做好用地用海要素保障；後者則將更好推動責任規劃師工作規範化、標準化發展，成爲推動城鄉規劃實施與創新基層治理的重要抓手。雖然內容側重點不同，但兩個文件有一個共同點——都是國土空間詳細規劃體系的重要構成部分。

如果說總體規劃是爲城市未來謀篇佈局，雲程發軔、行穩致遠；那麼詳細規劃就是刻畫城市的尺度，“致廣大而盡精微”，承上啓下又要精雕細琢。

新時代語境下，詳細規劃的範圍已全新拓展，規劃目標將更加綜合，空間要素將更爲複雜，有必要按照國土空間規劃體系的新要求對詳細規劃進行適應性改革，使之能夠承擔起建設全域全要素的國土空間用途管制制度、實現城鄉一張圖精細化規劃管理、提高空間品質、服務政府現代化規劃治理等職能。

2021年以來，市資源規劃局發揮規劃在發展中的先導性、基礎性作用，積極探索國土空間詳細規劃體系構建工作，已逐步形成具有廈門特色的“全域全要素覆蓋、全生命週期、全時空傳導”規劃體系。聚焦規劃編制、規劃管理和實施監督全流程，讓詳細規劃實用好用管用，成爲推進區域高質量發展、加速民生福祉提升的一顆顆“種子”，種入城市轉型的土壤，靜待開花。

更實用優化編制單元劃分，推進詳規全域全要素覆蓋

構建國土空間詳細規劃體系需要邁出的第一步，便是劃分詳規編制單元。開局關乎全局，欲建高樓必穩根基，其重要性不言而喻——想要保障總體規劃的意圖要求能夠落到實處，就得將總體規劃要求先分解落實到詳規編制單元，再逐步深化落實到實施層面。其間，詳規編制單元要發揮“二傳手”作用，實現總體規劃和實施環節的有效銜接。

“詳規編制單元若劃分得不科學，就容易導致總體規劃傳導路徑受阻，規劃大方向偏離，難落地且不實用。”市資源規劃局詳細規劃處處長翁芳玲說，我市2009年起使用的詳規編制單元劃分方式，在實際規劃實施行政管理中就出現了公共服務設施規劃分配與實際屬地服務錯位的問題。“要想適應新的城市發展需求，亟須探索更加有效銜接與傳導上位規劃的人口、經濟、社會指標的劃分方式。”

2022年起，廈門全面啓動詳規編制單元重新劃分工作。不同於從前只聚焦於城鎮開發邊界內做規劃的模式，此次劃分將範圍拓展到全域覆蓋，並在空間維度上強調分類管控、因地制宜，銜接開發邊界、行政邊界，統籌考慮人口、用地規模、配套設施配置以及自然地理、管理事權邊界等因素。

立足實際，我市率先研究制定具有廈門特色的“1+N”全域國土空間詳細規劃編制系列導則，“1”即《廈門市全域國土空間詳細規劃編制總則》；“N”包括《廈門市城鎮開發邊界內詳細規劃編制導則》《廈門市村莊規劃編制導則》《廈門市陸域特殊管控地區詳細規劃編制導則》等。基於此，劃分界定了三種類型詳細規劃編制單元，分別爲城鎮單元、鄉村單元和海域單元，數量上由原有93個陸域編制單元，調整爲84個陸域單元和1個海域單元，空間上做到單元全域覆蓋。

這樣的劃分方式，恰好與去年自然資源部印發的《關於加強國土空間詳細規劃工作的通知》中，“分區分類推進詳細規劃編制”的要求不謀而合。今年初，廈門又率先出臺《廈門市關於加強國土空間詳細規劃工作的實施意見》，這是全國首個地方層面出臺的國土空間詳細規劃指導性文件，再次進一步強調並細化了“分區分類推進詳細規劃編制”的要求。在廈門資源規劃部門看來，“分區域”強調差異性，“分類型”強調針對性，因地制宜劃分不同單元類型，可以有利於在城鎮開發邊界內、開發邊界外的不同區域，探索差異化的詳細規劃編制管理方法。

譬如，廈門的城鎮單元除了涵蓋大部分的城鎮開發邊界用地，還包括開發邊界外廊道空間、少部分鄉村地區和特定功能區。對於這種複合的城鎮單元來說，土地資源的管控規則不僅僅包括開發，還涉及保護、整治、修復等，那麼城鎮單元詳細規劃內容就需要在原控規基礎上外延拓展，包括城鎮開發邊界內詳細規劃、農林水土地整治、陸海統籌生態修復等內容；鄉村單元以鄉村地區和特定功能區（陸域主要爲自然保護地）爲主，基於兩類地域，編制類型就要細分爲多村聯編的村莊規劃和特殊管控區詳細規劃……

目前，有賴於前期實現編制單元全域覆蓋，我市全域覆蓋的國土空間詳細規劃體系已然成形，不僅將城鎮開發邊界內的控制性詳細規劃全覆蓋，還延伸到城鎮開發邊界外的每個角落。截至去年年底，我市陸域詳細規劃覆蓋率約90%以上，只剩下零星空白需要“填補”。開發邊界外的92個村莊已全部完成規劃編制，正在此基礎上進一步探索村莊規劃管理工作。此外，在特殊管控區詳細規劃層面，我市在海域單元以及國有林場單元也取得積極進展。

值得一提的是，廈門詳細規劃還正在積極探索全要素覆蓋，編制內容範疇從以往主要聚焦建設用地轉向強調山水林田湖海全自然資源要素的統籌——一方面，與總體規劃同步開展了二十餘項專項規劃編制，對應部門事權、統籌要素系統，建立了包括生態綠色發展、歷史風貌保護、高品質高質量發展、安全韌性支撐等四大領域覆蓋全要素的專項規劃體系，以支撐詳細規劃的全要素統籌；另一方面，進一步加強了對山、水、林、田、湖、海等自然資源空間底數的評估，開展基於土地資源全生命週期的評估，並拓展深化了國土空間用途管制、生態修復與國土綜合整治規劃、陸海統籌等專題板塊的研究。

更好用全生命週期管理，讓規劃“常用常新”

馬鑾灣新城、同安新城、鳳翔新城……在廈門，新城建設如火如荼，以往的島外灘塗、拋荒地逐漸成長爲高樓林立、人氣聚集、產業興旺的現代化城區，變化每天都在發生。

城市的發展是動態的。在把城市當作“有機生命體”的視角下，如何編制規劃，才能讓規劃“常用常新”，持續保持嶄新活力？這是廈門資源規劃部門立足新發展階段提出的新思考。

“無論是推動新城區的增量擴張抑或是老城區的存量提質，重開發管控、重用地建設，重在控制的單一管制方式已經落伍，容易導致規劃與城市更新政策、土地政策及其他政策的協同運用不足，規劃‘失靈’‘項目一動就改規劃’的被動局面，甚至會出現資源保護矛盾、土地利用低效等問題。”翁芳玲指出，爲此，廈門先行先試，考慮自然資源不同狀態和階段，開展國土空間詳細規劃全生命週期管控，包括保護、開發、利用、修復等措施。

規劃編制不能脫離現實條件盲目追求理想藍圖的“高大上”，而是要立足資源資產關係，在國土調查、地籍調查、不動產登記和詳細規劃現狀調查基礎上做規劃。因此，廈門開展全生命週期管控，首先從構建詳細規劃現狀底圖入手，以“三調數據”結合土地審批數據爲基礎的現狀“一張圖”作爲構建詳規層次“一張底圖”的底板，按照用地用海分類進行地類轉換，再由規劃師通過現狀調研，整合專項規劃現狀數據，結合大數據，如POI（興趣點），摸清“地-房-設施”，形成詳細規劃層面的“一張底圖”。如此一來，規避了規劃編制對現狀產權調查不清、與實施存在脫節的弊端。

在“一張底圖”基礎上，立足不同時空、不同用途國土空間可能面臨不同的需求，廈門創新動態管控方法，“剛柔並濟”，即從“底線剛性管控、高線彈性包容”的規劃方法出發，完善詳細規劃編制、修改、管理的政策機制。

譬如，在編制階段就創新探索“剛彈結合”的政策條文，一方面強調底線管控，對永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等底線約束條件和常住人口、建設用地、建築規模、戰略留白用地等剛性要求，進行嚴格管控。另一方面側重實施性，推行指標管控、清單管控等多元化的管控方式，在單元內總體平衡的前提下體現靈活性。

爲了讓詳細規劃方案可以較爲靈活地、分期地逐步深化細化，形成動態的規劃實施模式，廈門在借鑑北京、深圳等城市分層管控的思路基礎上，還結合廈門發展階段特徵和實際需求，探索適應本市、服務於城市治理的詳細規劃分層編管制度，即建立“單元詳細規劃-規劃實施方案”的分層管控方式。

其中，在單元詳細規劃繼續發揮規劃傳導、總量把控、剛性管控核心功能的大框架下，規劃實施方案突出片區或項目實施導向，融合相關政策規則，作爲指導地塊出讓、開發建設的詳細實施安排，從而強化單元剛性管控及地塊的彈性引導，優化詳細規劃分級審批調整流程，在確保底線控制、保障公益前提下，加強彈性預留和實施銜接。

更管用構建全時空傳導體系，確保詳細規劃落地

到山水田園交融的大帽山巔，尋一處靜謐，品一壺山茶，住一宿紅磚古厝。打卡網紅目的地大帽山境，已經成爲不少廈門市民週末、節假日的新選擇。通過修舊如舊，寨仔尾16棟閩南古厝在保留了原汁原味的建築外觀後，改造爲鄉村民宿商業綜合體。如今，大帽山境網紅景點旅遊收入年約1000萬元，實現保留村莊的就地振興。

“幾年前，村內一座座老宅殘垣斷壁、蘚痕斑駁。我們通過規劃有效盤活騰挪空間，催生了現在的大帽山境田園綜合體。”市資源規劃局大帽山村駐村規劃師鄔曉鋒拿着對比照片，述說前後變化。

讓規劃更管用，廈門正在探索和完善責任規劃師制度，打通規劃落地的“最後一公里”，大帽山的實踐就是其中一個縮影。據悉，我市的責任規劃師分爲專項責任規劃師、片區責任規劃師和駐鎮村責任規劃師三類，他們在各自的“責任田”內積極發揮橋樑作用，從技術諮詢、規劃編制、規劃服務等方面發力，在實施層面助力城鄉規劃的有效落地。

再放眼我市整個規劃架構，責任規劃師制度是我市構建國土空間規劃實施傳導全鏈條體系中的一環，爲了確保規劃的戰略意圖和管控要求得以層層傳導，實施後規劃不變樣、不走形，廈門聚焦空間、時序兩個層面，在空間上建立市-區-編制單元-管理單元的規劃實施傳導體系，在時序層面構建“五年近期規劃-三年行動計劃-年度實施計劃”的“5-3-1”國土空間規劃實施時序傳導體系，橫縱發力，強化規劃對城市建設項目實施的主動引導能力。

具體來說，“5”代表五年近期規劃，是近五年空間發展的頂層設計，它更注重宏觀層面的中長期謀劃，在落實國土空間總體規劃大框架下，提出近五年空間規劃實施目標、指標和重點片區，確定近五年土地供應和儲備、城市更新、土地整治、生態修復等重大重點項目清單，並提出分時序實施計劃。在五年近期規劃基礎上，再細分出“3”，即三年行動計劃，進一步分解近三年的目標、指標與任務，形成近三年策劃項目庫，落實項目用地安排。最終，“5”和“3”都要落實到“1”——年度實施計劃，並形成年度項目“一圖一表”，直接指導年度供地、收儲計劃、要素保障等系列年度計劃，支撐要素保障、項目招商。

可以說，“5-3-1體系”是長遠謀劃和短期計劃相結合，每五年編制注重長遠謀劃的五年近期規劃，每年滾動編制下一個三年行動計劃，並同步編制年度實施計劃。這樣的實施體系，將打破以往規劃實施體系以城市規劃爲主導，項目個體爲導向，對“山水林田湖草沙”缺少系統性安排，空間要素保障效率不高的局面，大大提升了規劃實施的系統性、統籌性、計劃性。

相關負責人介紹，目前我市已連續四年滾動編制三年行動計劃及年度實施計劃，項目生成率從未編制前的20%，提升到如今的80%，成效顯著。根據已通過市政府審議的《廈門市國土空間實施三年行動計劃（2024-2026年）及2024年度空間實施計劃》，今後三年廈門還將策劃項目2823項，總面積約100平方公里，策劃項目總面積達到年度計劃供地規模的2倍。(記者袁舒琪）

廈門探索建立特色國土空間詳細規劃體系

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