社論－給國發會編制社會指標的幾點建議

國發會發佈景氣燈號，受惠於金融面、生產面指標大致穩定，市場信心調查持續樂觀等因素，燈號連續第5個月呈現綠燈；圖爲民衆逛街情形。（方濬哲攝）

國發會日前表示在經濟發展過程中，也必須注意社會現象，因此將建構社會發展指標體系，定期發佈社會指標以協助提升政府治理的品質。我們肯定國發會的努力，但也必須給予幾點提醒。

國發會說的好：「編制社會指標就如同醫生藉各式醫療指數來了解病人的健康狀況，以進一步找出病竈，如果政府能編一套有系統且容易瞭解的社會指標，藉由定期發佈與檢視，將可以瞭解社會發展狀況，同時預知可能的社會問題，以協助提升政府的治理品質。」事實上，國發會社會發展處過去六年也已就社會福利、治安與犯罪、教育、醫療衛生、公共安全、勞動就業、人口與家庭、所得與分配、居住與環境、社會參與等十項領域進行研究，並已蒐集了1,378項指標，未來將在這個基礎上去選取50～100項關鍵指標進行綜合指數的編制。

然而，對政府發佈指標略有關心者大概都知道，行政院主計總處過去也曾編過社會指標、國民生活指標，其中國民生活指標也依健康、環境、公共安全、經濟安定、家庭生活、工作生活、學習生活、社會參與及文化休閒等9大領域52項指標，編制各領域綜合指數，以讓外界瞭解臺灣民衆生活的品質是否改善。

舉例來說，「經濟安定」這一領域即是由國內生產毛額、消費者物價指數、五等分位所得差距、失業率及平均失業週數等五項指標構成，編算出的綜合指數在1991年是106.97，於2004年降至100.31，顯示隨着經濟發展，臺灣經濟安定已不如昔日；再如「學習生活」這一領域以國中畢業升學率、高教學生數佔18歲以上人口比重、教育經費佔GDP比重、義務教育生師比、國民中小學中輟生比率等五項指標構成，由1991年的92.66升至2004年的103.32，顯示國人的學習生活日趨多元而豐富。

遺憾的是，國民生活指標的各領域綜合指數終究還是於2007年停編，理由是編算綜合指數的各項指標該給多大的權數（weight），各方仍有不同意見，加以日本的國民生活指標也已停編，編了十多年的國民生活指標就此走入歷史。

回顧過往政府編制相關統計的失敗經驗，對於國發會如今研擬編制社會指標，我們有以下三點的建議：

第一、審慎決定權數：社會指標的綜合指數不比物價指數，物價指數可依食、衣、住、行、育、樂各領域的支出大小，做爲訂權數的依據，但社會指標的十領域各該給多大權重，並無客觀的標準，而同一領域內各指標的權數也有同樣問題，這既是國民生活指標當初停編的理由，若不克服，社會指標看來仍難以編制。當然，最簡單的解決方式就是仿照競爭力指數、幸福指數，以等權（equal weight）的方式編制，這樣的爭議應該是最小的。

第二、提高編制效率：我國編制國民生活指標、幸福指數的經驗不少，而研考會時代也已花六年時間就十大領域蒐集了逾千項指標，老實講，要從千項指標選出50～100項指標來編制社會發展綜合指數並非難事。況且其與國民生活指標頗多交集，只要權數沒問題，這項選取指標的工作應可借鏡主計總處的經驗在短期間完成，無需再委託學者進行一些華而不實的委託研究，如此纔可讓社會指標早日問世。

第三、發佈要制度化：編制社會指標綜合指數的目的是希望藉由長期的觀察，瞭解臺灣經濟發展之餘的社會變化，因此宜長期編制發佈，不能隨意喊停。這些年政府喊停的指標不少，編了十二年的房地產景氣燈號在2011年說停就停，發佈了許久的財稅資料中心二十等分位所得分配統計，今年也差一點走入歷史。這些舉措都嚴重衝擊政府的統計公信力，若社會指標真要編制發佈，那就必須制度化，每年定期發佈，日後也不得任意以「和國際接軌」等莫名其妙理由停編。

我們肯定國發會管主委在研擬自由經濟示範區、創業拔萃方案等經濟發展政策之餘，也想到與此同時社會可能出現的問題，而決定建立社會發展指標體系。管主委既有決心編制社會指標，便應儘速確立原則、訂出時間表，責成相關單位投入此一編制工作，以讓社會指標早日完成編制。惟幾經思考，如果管主委覺得主計總處既已有幸福指數，建立社會指標有疊牀架屋之嫌，那麼也該明快決定停止編制，不要浪費這麼多人力在這件事上，千萬不要又歷經一年半載的開會研究，最終不了了之，如此對政府形象又將是一大傷害。