省會城市大變局：正在中國上演

在中國，省會城市作爲強有力的資源配置中心，對省域引領作用舉足輕重。在經濟發展新常態背景下，我國省會城市發展呈現出分化態勢：東南沿海地區省會城市的經濟實力依然強勁，中西部地區一些省會城市異軍突起，東北地區省會城市整體不盡人意......

總體態勢

自2011年以來，我國GDP年均增長速度進入6%—10%的中高速增長區間。由於地理區位、經濟發展水平和階段以及要素稟賦和發展政策等方面存在差異，我國省會城市發展呈現出有快有慢的分化態勢。

以市域GDP來衡量：2010—2019年，增量最大的十個城市分別是廣州、成都、武漢、南京、鄭州、長沙、合肥、福州、西安和杭州，增幅最大的十個城市分別是貴陽、合肥、成都、昆明、福州、武漢、西安、鄭州、海口和南京；

以市域人口數量來衡量：2010—2019年，增量最大的十個城市分別是成都、合肥、濟南、西安、廣州、杭州、貴陽、長沙、南京和南寧，增幅最大的十個城市分別是合肥、濟南、成都、貴陽、銀川、西安、廣州、杭州、海口和長沙；

以市域GDP的全國排位變化來看，2010—2019年，排位上升的有鄭州、合肥、南京、福州、蘭州、西安、成都、貴陽、昆明和南寧10個城市，下降的有哈爾濱、長春、瀋陽、石家莊、呼和浩特、濟南、杭州、海口和西寧9個城市；

以市域城鎮常住人口的全國排位變化來看，排位上升的有呼和浩特、石家莊、濟南、合肥、西安、杭州、廣州、貴陽和銀川9個城市，下降的有哈爾濱、長春、瀋陽、太原、鄭州、南京、南昌、長沙、武漢、福州、海口、昆明和烏魯木齊13個城市。

綜合上述多項分析指標可以發現，2010—2019年，全國層面省會城市發展格局發生較爲顯著的變化，經濟率先發展起來的廣州、成都、杭州、武漢、南京等城市經濟地位依然穩固，多項指標依然位居全國省會城市的前列；經濟發展快速崛起的城市有鄭州、西安、合肥、長沙、福州和貴陽等，地位下降明顯的城市有哈爾濱、長春、瀋陽、呼和浩特和石家莊等。

基本特徵

我國省會城市分化發展具有以下基本特徵：

▶ ① 東南沿海地區省會城市的經濟實力依然強勁。2010—2019年，廣州市域GDP總量和增量一直雄踞中國省會城市第1位，從未被超越；2019年南京市域GDP總量排名第4位，杭州第5位，福州第9位。這些情況說明，東南沿海地區省會城市的經濟發展地位依然穩固。

▶ ② 中西部地區一些省會城市異軍突起。鄭州、合肥、西安、長沙、貴陽等中西部地區省會城市迅速崛起，基本扭轉了改革開放以來形成的經濟和人口向東南沿海地區單向聚集的“孔雀東南飛”格局，區域相對均衡的發展格局有望形成。

▶ ③ 東北地區省會城市整體不盡人意。哈爾濱、長春、瀋陽的市域GDP排位和市域人口數量排位兩項指標都下降，市域人口數量甚至出現負增長，表明東北地區的省會城市發展進入衰退階段。

▶ ④ 南北方省會城市發展分化格局突顯。以秦嶺——淮河一線爲劃分依據，位於南方的省會城市有南京、合肥、武漢、成都、貴陽、昆明等14個，位於北方的省會城市有哈爾濱、長春、瀋陽、石家莊、濟南、鄭州、太原等13個。在市域GDP全國排位上升的10個城市中，南方地區有7個，北方地區僅有3個；在下降的9個城市中，北方地區有7個，南方地區僅有2個。

▶ ⑤ 東中西三大經濟地帶省會城市發展差距趨於縮小。按照東中西三大經濟地帶劃分，我國東部地區的省會城市有瀋陽、石家莊、濟南、南京、杭州、福州、廣州、南寧、海口9個；中部地區的省會城市有哈爾濱、長春、呼和浩特、太原、鄭州、武漢、合肥、南昌、長沙9個；西部地區的省會城市有西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊、成都、貴陽、昆明、拉薩9個。

在市域GDP全國排位上升的10個城市中，東部地區有3個，中部地區有2個，西部地區有5個；在市域人口數量全國排位上升的9個城市中，東部地區有5個，中部地區有3個，西部地區有1個。整體來看，東中西差距正在縮小。

▶ ⑥ 市域GDP和市域城鎮常住人口全國排位前十的城市名單整體穩定，個別城市有進有出，排名有進有退。2010年市域GDP全國排位前十的城市有廣州、杭州、成都、武漢、瀋陽、南京、長沙、鄭州、濟南、哈爾濱，2019年該名單變化爲廣州、成都、武漢、南京、杭州、 鄭州、長沙、合肥、福州、濟南。新進入名單的有合肥和福州，退出名單的有瀋陽和哈爾濱，排名上升的有成都、南京和鄭州，排名後退的有杭州和濟南；

2010年市域城鎮常住人口全國排名前十的城市有廣州、成都、武漢、哈爾濱、杭州、南京、西安、鄭州、石家莊、瀋陽， 2019年該名單排位變化爲成都、石家莊、西安、廣州、哈爾濱、武漢、鄭州、濟南、杭州和南寧。新進入名單的有南寧和濟南，退出名單的有南京和瀋陽，排名上升的有廣州、西安和石家莊，排名下降的有哈爾濱、武漢和鄭州。

綜合兩項指標來看，位次上升較快的城市有合肥、 福州和西安，位次下降較快的城市有哈爾濱和瀋陽。

基本類型

省會城市發展和省域經濟發展是否協調，是判斷省會城市和省域經濟高質量發展的一個重要指標。按照二者之間的相互關係，在省域層面可以將省會城市發展劃分爲六種類型：

第一種，省會城市走強，省域經濟也走強。意味着做大做強省會城市帶動了省域經濟的快速發展，實現了“雙贏”（這是最理想的發展類型）；

第二種，省會城市走強，省域經濟走穩。意味着省會城市走強，但省域經濟既沒有走強，也沒有走弱，說明省會城市對全省經濟發展的帶動力並不強；

第三種，省會城市走強，省域經濟走弱。意味着做大做強省會城市並沒有帶動省域經濟的快速發展，相反可能擠佔了其他城市的發展資源，導致省域經濟發展緩慢（這是一種“單贏”的發展類型）；

第四種，省會城市走弱，省域經濟走強。意味着省會城市沒有很好地發展起來，但是其他城市發展得不錯，省域經濟發展得較好（這是一種最不依賴省會城市輻射帶動作用的發展模式，省會城市的存在感不強）；

第五種，省會城市走弱，省域經濟走穩。意味着省會城市沒有很好地發展起來，但省域經濟既沒有走強，也沒有走弱，說明省會城市並沒有影響省域經濟發展；

第六種，省會城市走弱，省域經濟也走弱。意味着省會城市沒有很好地發展起來，省域經濟也沒有發展起來，省會城市和省域經濟都沒有存在感（這是一種“雙輸”的發展類型，也是最不理想的發展類型）。

以市域GDP首位度和市域城鎮常住人口首位度“雙上升”爲省會城市走強的標誌，“單上升”或者“雙下降”爲走弱的標誌；以省域GDP在全國排位上升、不變、下降分別爲省域經濟走強、走穩、走弱的標誌，可以將26個省會城市（因數據缺失不包含拉薩）和省域經濟的關係類型確定如下：

（1）省會走強、省域經濟走強類型：有合肥、武漢、長沙、福州、西安、成都和南寧。

（2）省會走強、省域經濟走穩類型：有太原、南京、濟南、海口和銀川。

（3）省會走強、省域經濟走弱類型：有長春、呼和浩特和南昌。

（4）省會走弱、省域經濟走強類型：有貴陽和昆明。

（5）省會走弱、省域經濟走穩類型：有鄭州、蘭州、西寧、廣州、杭州、烏魯木齊。

（6）省會走弱、省域經濟走弱類型：有瀋陽、石家莊、哈爾濱。

原因分析

整體來看，南方城市走強的多，北方城市走弱的多。我國省會城市分化發展的原因十分複雜，概括起來大致有以下幾個方面：

一是自然地理條件差異導致經濟和人口聚集能力存在顯著差異。南方地區的長三角、珠三角、長江中游地區，水資源豐沛，地形平緩，氣候溫和溼潤，資源環境承載能力較強，有利於經濟和人口的大規模聚集。

比如，2019年市域GDP全國排名前5的省會城市都在南方地區。相反，北方地區雖然人口密度比南方低，人均土地資源豐富，但是水資源貧乏，冬季寒冷，資源環境承載能力較弱，不利於經濟和人口的大規模聚集，多數省會城市發展受到資源環境條件的約束。

二是交通條件和經濟地理區位差異導致省會城市的分工交易成本存在顯著差異。鄭州、西安、武漢、成都得益於良好的交通條件和廣闊的腹地範圍，有利於從區域分工中獲取比較利益，低成本地聚集經濟和人口，這是這四座省會城市在全國佔據重要地位的主要原因。合肥和長沙分別處於長三角和珠三角的直接輻射範圍，可以就近接受長三角和珠三角重要城市的產業轉移。

相反，地理位置偏遠或者交通條件不便的省會城市，因爲分工交易成本太高，無法獲取比較利益，只能在本地開發優勢資源或者滿足本地市場需求方面選擇產業，經濟和人口聚集能力較弱，烏魯木齊、銀川、西寧、蘭州、拉薩、呼和浩特等城市就屬於這種類型。

三是產業結構類型差異導致省會城市在產業競爭能力方面存在顯著差異。北方地區的省會城市普遍以資源開發和能源原材料加工工業爲主導產業，在環保要求和消費需求升級的雙重壓力下，產業轉型升級難度較大，人口大規模聚集的產業支撐能力明顯不足，導致以這類產業爲主導產業的省會城市絕大多數不具備經濟和人口快速發展的條件，比如哈爾濱、長春、瀋陽、呼和浩特、太原、蘭州等城市。

相反，南方地區的絕大多數省會城市以加工製造業爲主導產業，這類產業對環境污染程度較低，直接對接消費者市場需求，產業結構調整的靈活度較大，吸納就業能力較強，有助於大規模聚集經濟和人口，對經濟快速發展能起到良好的支撐作用。

四是傳統文化差異導致省會城市營商環境存在顯著差異。南方地區，特別是東南沿海地區自東晉以來就是商品經濟發達地區，人們有着濃厚的經商意識和習慣。北方地區多爲政治中心所在地，官本位思想濃厚，經商意識淡薄。傳統文化世代相傳，造成南北方營商環境差異顯著，北方地區省會城市的創業環境和營商環境明顯不如南方地區。

總體來看，自然地理條件差異決定了我國省會城市發展的基本格局。由於自然地理條件差異具有長期性和難以逆轉性，導致我國省會城市發展基本格局具有穩定性，一般難以發生顛覆性變化；

交通條件和經濟地理區位差異具有相對性和可變性，少部分省會城市抓住機遇可以實現快速發展，並突破全國既定省會城市發展格局，比如西安、長沙、合肥、鄭州等；

產業結構類型是各種因素綜合作用的結果，一旦形成就可能會出現“鎖定效應”。轉換產業結構類型需要特定條件，比如更高級別中心城市的輻射、科技人才的大規模引進以及交通條件的突變式改進等。重化工業產業從根本上說是一種深度依賴資源開發的產業類型，產業分工協作簡單，產業鏈條短，刺激就業需求能力不足，以這種產業類型爲主導的省會城市很難有較大的發展；

南北方傳統文化差異決定了省會城市發展的營商環境不同，南方城市的內生髮展動力明顯強於北方城市，且影響具有長期性。

對標國家重大區域發展戰略的省會城市發展之路

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，要“以中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域爲重點，增強經濟和人口承載能力，帶動全國經濟效率整體提升。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區爲重點，提升創新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領高質量發展的第一梯隊。在中西部有條件的地區，以中心城市爲引領，提升城市羣功能，加快工業化城鎮化進程，形成高質量發展的重要區域。破除資源流動障礙，優化行政區劃設置，提高中心城市綜合承載能力和資源優化配置能力，強化對區域發展的輻射帶動作用”。

爲此，應對標國家重大區域發展戰略要求，對省會城市分化發展進行必要的引導和調控。

一是建設好長江經濟帶重要節點的省會城市。

長江經濟帶涵蓋的省會城市有杭州、南京、合肥、南昌、武漢、長沙、成都、昆明、貴陽，其中，杭州、南京和合肥是長三角地區省會城市，對長江經濟帶的東部地段長三角地區的率先發展已經起到了良好的支撐作用；

南昌、武漢、長沙地處長江經濟帶中部地段，是中部崛起戰略的重要支撐點，因此應致力於解決人口聚集和經濟聚集同步推進的問題，降低外來常住人口的落戶門檻，加大農業轉移人口市民化的力度，讓更多人口享受省會城市經濟發展的成果；

成都、昆明和貴陽地處長江經濟帶西部地段，是西部開發的戰略支撐點，因此應致力於解決產業定位與產業升級問題，與省內其他地級市形成合理分工和錯位發展格局。

二是加快南方地區薄弱省會城市發展。

受資源環境條件的約束，我國南北方省會城市分化發展格局的形成具有一定合理性，順應這種趨勢，應該對南方地區存在感不強的省會城市，比如南昌、昆明、南寧和海口等進行重點扶持，在資源環境承載能力允許的前提下，通過搞好產業定位和產業升級，提升產業競爭能力，同步推進經濟聚集和人口聚集，提高省會城市的吸引力和帶動力，爲經濟相對欠發達省區或者特殊類型地區加快發展提供戰略支撐。

三是把鄭州和西安建設成爲北方地區新的經濟中心城市。

鄭州是中原城市羣的中心城市，也是中部崛起戰略的重要支撐點；西安是關中城市羣的中心城市，也是西部開發的重要戰略支撐點。鄭州和西安的快速崛起符合新時代我國區域發展戰略要求，應該予以肯定和支持。

下一步，應該致力於解決人口聚集和經濟聚集不同步問題，在降低外來常住人口落戶門檻和加大農業轉移人口市民化力度等方面精準發力，將其切實建設成爲對經濟聚集和人口聚集都有吸引力的城市。同時，以國家中心城市標準推進城市各方面建設，使其真正成爲區域發展的創新源、動力源和輻射源。

四是對東北、西北和內蒙古地區的部分省會城市，如哈爾濱、長春、瀋陽、呼和浩特、銀川、蘭州、西寧和烏魯木齊進行收縮管理。

從自然地理條件來看，這些城市在大規模經濟聚集和人口方面存在天然劣勢；

從經濟地理區位來看，與區域分工協作相關的產業聚集在這些城市要承擔高昂的分工交易成本；

從產業結構類型看，這些城市重化工業產業結構限制了就業崗位的創造能力；

從文化傳統方面來看，這些城市的營商環境較差，經濟發展活力不足。

正因爲諸多方面的制約，這些城市目前無法實現帶動所在省域經濟發展的目的。

因此，建議轉換髮展思路，走緊湊發展和收縮發展之路，將發展資源公平分配到所在省區的其它地級市，給予其它地級市更多發展機會，實現省域經濟相對均衡發展。

來源 | 《人民論壇》雜誌及人民論壇網（rmltwz）

作者 | 中國社會科學院生態文明研究所研究員、博導 宋迎昌

■ 來源：築夢師、人民論壇

■ 編輯：規劃師筆記

微信編輯：今朝