時論廣場》半總統制的實踐（周陽山）

總統府。（圖 / 中時資料照）

1997年第四次修憲，李登輝的國民黨中央將法國式的半總統制引入憲法增修條文，但卻基於權謀和私利，故意缺漏了其中兩項重要的配套機制：一、藉由兩輪選制產生絕對多數支持的總統。二、由國會多數支持產生的內閣與行政首長。基於此，當今臺灣政壇出現「少數總統加少數政府」這樣的非自由民主現象，卻駕馭着多數的民意，形成「雙重少數卻依然執政」的憲政怪例。

在這次修憲結束後，國民黨將修正體制定名爲「改良式雙首長混合制」，自認爲這是一套公平公正、可長可久的憲政改革，但它卻是自掘墳墓，自貽伊戚！僅僅4年不到，國民黨雖然維持國會多數，卻失去了政權，並且讓對手民進黨藉此長期執政，僅有4成左右的少數選票卻獨佔鰲頭，囊括政府職位和政治經濟資源，最後進一步演變成「雙重少數的民選獨裁」，成爲全球民主化浪潮下的重大缺憾。

但是，半總統制卻有兩項重要的民主運作機制不容忽視：其一，總統的重要決策與人事安排必須透過政府與行政首長而落實。其二，行政部門的法案、預算與重要決策必須受到國會的監督，民主制衡機制不能缺席。

基於此，過去7年多來「五權盡攬」的一黨專政現象只能視爲民選獨裁下的歧出現象，卻非半總統制的正常實踐。現在，立法院長、副院長已由多數黨的韓國瑜、江啓臣出任。接下來，新的行政院長按照民主原理也應該由多數黨派擔綱，形成法國式的「左右共治」。

但是「橘逾淮爲枳」，一般人預期，少數黨領袖賴清德將會堅持任命民進黨人出任閣揆。面對這種「少數執政」現象，只要國民黨與民衆黨充分合作，落實民主制衡，還是有能力透過立法、同意、監督與倒閣等機制，迫使民進黨在多數民意的壓力下不得不讓步。而其具體作爲是：

一，透過立法程序，對政府重要人事進行審查，經由公聽會以確認其是否符合就任資格，進而掌握實質的人事否決權。

二，對重要政策的作爲不當，以及官員的違法失職，進行委員會專案調查；並將結果公諸於世，藉以整飭官箴，摘奸發伏，汰換頑劣，以肅清政風。

三，對政府預算進行細項監督，必要時予以刪減，甚至可拒不通過。美國國會對行政部門預算進行杯葛，即其先例。

四，要求總統到立法院報告，說明決策，立委在現場表達具體意見與建議，以反映民意動向。

五，在政府施政出現重大違失時，要求更換行政院長，調整人事並改組內閣。若無積極迴應，必要時立法院應提出倒閣。

六，在總統召開五院院長協商會談時，立法院長應充分表達多數黨派所代表的主流民意，拒絕過去「五院獨攬」的民選專政現象持續下去，危害「多數執政」的基本民主精神。

總之，多數統治纔是自由民主的常態，少數執政是特異現象。半總統制之下的總統雖然擁有憲法賦予的一部分權力，但卻不能迴避國會制衡和民意監督。因此，在立法院多數主導之下，行政院必然知所節制，絕不能再像過去一樣威行專政、胡作非爲！