訴願制度的選擇題 徹底翻修或廢除？

（圖／達志影像）

一、前言

《訴願法》誕生於民國19年，彼時能有「民告官」的構想甚爲可貴，《訴願法》早於《行政訴訟法》誕生，官署自我糾錯的功讓人民之權利有及早獲得修正的機會。只是理想有餘，失望的後果對政府施政滿意度有害無益；「禁團令不知法源 藍白委電爆陳揆」是最近的例子。（政府有違法行政疑慮，遑論糾錯？）

當年推翻滿清的國民政府爲廢除領事裁判權、透過參考外國立法加速法制現代化，《訴願法》的制定就是着例。

訴願迄今實施93個年頭，在此期間《憲法》、《行政程序法》逐步完備，向行政機關要求糾錯已是人民當然權利，但實際運作下立法初衷（行政自我糾錯）卻仍是天邊彩虹。因此筆者建議由首席政府律師參與以強化訴願獨立性；否則應退場改爲全面向法院提起救濟。

93個年頭裡，多位總統、行政院長、部長、政務委員已由法律人出任，但彼等未能覺察《訴願法》的缺憾而翻修，遺憾之餘仍期盼變革！

二、訴願之意義──行政機關自我糾錯，心有餘而力不足。

人民對於行政機關之行政處分，認爲違法或不當，或於法定期間內應作爲卻不作爲，致人民權利受損時，得經由原處分機關或直接向上級機關提起訴願，使行政機關進行自我檢討並改正。與行政訴訟由法院作成裁判不同。

訴願一向爲人詬病之處爲：駁回及不受理比例甚高，以民國111年統計爲例，行政院及其所屬機關所作成的訴願決定有7成爲駁回或不受理。另外，訴願會的組成員也令人難以信服。

三、訴願委員會組成──應改由首席政府律師（主管憲法事務之政務委員）參與。

依《訴願法》及《訴願審議委員會組織規程》：委員會設5到15人，社會公正人士、學者等不得少於委員人數二分之一。（筆者認爲訴願委員會設7至9人即可，人數過多反而稀釋委員決定的關鍵性，且訴願決定書應記載委員之決定。）

《訴願法》經過兩次修正，民國83年修正爲外部人士不得少於1/3，民國87年進一步規定不得少於1/2。雖歷經改革，但近1/2的比例難免讓行政機關取得不必要的表決優勢。基上，筆者建議：訴願委員會只需一人來自行政機關，且該名人士爲「首席政府律師」，由主修憲法之行政院政務委員出任，以昭公信。

「首席政府律師」資格可借鏡美國。美國聯邦司法部設「Solicitor General」即首席政府律師，其法治學養比起司法部正副首長有過之而無不及。Solicitor General 雖然隸屬於行政單位，但「倘首席政府律師認爲行政機關的見解或立法與憲法有間，得基於『捍衛法治』立場，主動在最高法院論辯中承認錯誤！」Solicitor General 對法治的忠誠令筆者感動，值得我國效法採用！

着眼於我國訴願制度，釜底抽薪之計爲：訴願委員會成員中除社會公正人士外，僅有一人是政府代表──即首席政府律師；而該名首席政府律師由行政院職掌法律事務的不管部會政務委員擔任，不受政黨、行政機關的影響，僅效忠憲法。

四、結語

政府應修正行政院及法務部組織法、《行政院處務規程》等法規，由首席政府律師辦公室辦理行政機關的憲法及訴願事務。

倘若訴願委員會無法成就《訴願法》立法時的理想──行政自我糾錯，不如置之死地而後生，讓訴願制度退場，將行政訴訟修改爲三級三審制。（作者爲前訴願委員〈撰寫不同意見〉、律師、法學教授）