一家企業被罰超五千萬，城鎮燃氣領域何以成反壟斷一大重點？

隨着國家反壟斷執法行動的推進，一些城鎮燃氣領域的有關案件引發社會關注。

國家市場監管總局（國家反壟斷局）近日發佈的《中國反壟斷執法年度報告（2023）》（以下簡稱《報告》）顯示，2023年查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件27件，罰沒金額21.63億元。其中，涉及城鎮燃氣領域案件共有4起，罰沒金額從一百多萬到數千萬元不等。罰沒金額最高的是南京中燃城市燃氣發展有限公司濫用市場支配地位案，罰沒金額高達5040萬元。

此外，山西、江蘇、安徽、青海、寧夏等省份在地方工作綜述中也重點提到了去年燃氣領域的反壟斷工作最新進展。

第一財經記者注意到，上述城鎮燃氣領域的濫用市場支配地位的違法行爲主要有兩種類型：一是燃氣公司限定當地住宅小區開發企業或工商業用戶的管道燃氣安裝工程，只能委託其進行施工；二是燃氣公司強制要求購買燃氣保險、燃氣報警器、燃氣具等增值產品。

一位燃氣行業資深人士告訴記者，由於特許經營制度將天然氣終端市場的輸配與銷售進行捆綁，通常特定區域內“管道氣”經營被一家或幾家企業壟斷，爲其濫用市場支配地位提供了有利條件。在許多燃氣企業“順價”困難經營狀況欠佳的背景下，部分企業存有僥倖心理違法牟利，從而被有關部門予以查處。

根據《中華人民共和國反壟斷法》第二十三條：供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、交通運輸等公用事業領域經營者應當依法經營，不得濫用其市場支配地位損害消費者利益和社會公共利益。

安徽安泰達律師事務所合夥人丁天進告訴第一財經記者，對天然氣企業而言，建築安裝工程曾是重要的盈利點。約在十年前，住建部等有關部委在政策層面明確提出，消除市場壁壘，構建統一開放、競爭有序的全國建築市場體系，這意味着具有相關資質的第三方企業可以承攬建築管道燃氣安裝工程。2019年，國家發改委等有關部委聯合印發《關於規範城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》，再次明確提出要加快構建燃氣工程安裝競爭性市場體系。但是該政策在一些地方的落地情況並不理想，仍有燃氣企業以各種名目限定只能委託其施工。

需要注意的是，現行法規中特許經營權的範圍僅僅是燃氣的銷售業務，而不包括管道燃氣安裝業務。但在實務中，一些燃氣企業恰恰利用了特許經營燃氣的身份謀取管道安裝等業務利潤。通常，一些燃氣企業會給出高於市場的工程報價，然後再將工程分包給有資質的第三方企業。如果開發商不認可這套方案，那麼有的燃氣企業可能會在後續的供氣環節“挑毛病”“卡手續”。

“對於開發商來說，如果不把管道工程交給燃氣企業導致供氣受阻，很可能陷入與業主的房屋交付合同違約糾紛。所以，很多開發商都直接將這類工程交給了燃氣企業以省去後續可能的麻煩，這樣下來，比市場價更高的管道成本最終放在了房屋銷售價裡，由業主來承擔。”丁天進稱。

除了建築安裝工程以外，增值業務也是燃氣公司的創收重要來源。上述行業人士告訴記者，增值業務一般包括綜合能源、燃氣具、保險銷售等。初期，燃氣公司不斷簽約新用戶，建築安裝工程等接駁費是主要利潤來源。當項目逐漸成熟，可簽約用戶減少，燃氣公司便會通過開展增值業務來維持利潤穩定，這也是容易滋生壟斷行爲的一個環境。

《報告》列舉了一個案例：南京中燃具有市場支配地位，2016年以來其濫用市場支配地位，沒有正當理由，在與新建住宅小區開發商開展燃氣管道工程安裝業務時，將購買燃氣保險、燃氣報警器、燃氣具、金屬波紋管等增值產品作爲新建住宅小區開發商燃氣入戶過程中的必需環節，強制要求開發商購買上述增值產品。

以上兩種濫用市場支配地位行爲主要發生在管道燃氣領域，而達成並實施壟斷協議的行爲則集中出現在瓶裝液化氣領域。

這是因爲管道燃氣與瓶裝液化氣雖同屬於城鎮燃氣，共同適用《城鎮燃氣管理條例》，但兩者在壟斷地位上依然存在着明顯區別。管道燃氣具有天然的壟斷屬性，依據《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定而享有特許經營的地位，與之相反，瓶裝液化石油氣的壟斷經營在法律上則找不到支持。

在此背景下，部分瓶裝液化氣企業通過私下達成關於瓶裝氣的銷售價格和客戶報備內容的協議，一方面排除經營者相互之間的價格競爭，另一方面約定不得低價接盤其他公司客戶等，使客戶失去自由選擇供應商的權利，破壞了市場的公平競爭和正常秩序。據第一財經記者查閱相關處罰決定書，這類案件的處罰多是沒收違法所得，並處以上一年度銷售額1%到5%不等的罰款。

除了壟斷協議和濫用市場支配地位以外，城鎮燃氣領域還存在濫用行政權力排除、限制競爭執法的違法行爲。根據《報告》，“公用事業領域案件（濫用行政權力排除、限制競爭執法的行爲）主要發生在燃氣經營等行業。例如，浙江省市場監管局依法糾正建德市人民政府制發文件要求在當地開展天然氣經營的企業的註冊地必須在該市的違法行爲”。

丁天進表示，這一現象的背景是，最近兩年爲了改變瓶裝液化氣企業“散亂差”的現狀，全國許多城市開始推進有關企業規範化規模化運營，並制定地方性法規條例予以保障，也就是業內俗稱的“一城一企”。其中一大風險在於，行政行爲可能被理解爲排除或限制競爭。

《中華人民共和國反壟斷法》第四十五條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。”這意味着，政府發佈的規範性文件如存在強制性的措施，那麼有可能違反本條的相關規定。

“燃氣領域的規模化是大勢所趨，是整個行業邁向規模化、專業化的必然要求。但在現行法律和政策框架內，應當堅持市場化原則，以政府引導、企業自願參與的方式完成整合重組，形成適度而有序的競爭格局”。丁天進稱。