尹昌斌：摸清成因破解撂荒地整治難題

來源：經濟日報

在我國廣袤的農村土地上，耕地撂荒問題日益嚴峻。據統計，2019年我國耕地長期撂荒率達5.94%，加上短期和季節性撂荒，總佔比超20%。2020年這一比例再升至20.79%，其中糧食主產區撂荒率高達7.38%。耕地撂荒不僅浪費了珍貴的土地資源，更對農業生產穩定性、鄉村振興戰略實施乃至國家糧食安全構成了不容忽視的挑戰。據估算，2020年全國因耕地撂荒造成的糧食產能損失約爲4923萬噸，佔糧食總產量的7.36%，足以養活1.23億人口。激發農民種地積極性，緩解耕地撂荒，是新時代農業發展的一項重要任務。

撂荒地整治面臨着一系列制約因素。一是撂荒地的成因較爲複雜，難以統一治理。不同撂荒地塊的自然條件和經濟情況不盡相同，導致其撂荒的因素也各有差異，多數情況下是多種因素混雜，單一政策很難對撂荒地產生有效影響。只有形成因地制宜、精準針對撂荒地塊形成原因的政策體系，才能切實推進撂荒地整治進程。二是農產品市場不穩定。農產品尤其是糧食作物價格波動較大，且近年連續走低，農民投入產出比不盡如人意。在市場價格和生產成本雙重影響下，農民通過農業勞動獲得的收入難以與其他行業相比，大大降低了農業對農村勞動力的吸引力。據統計，2022年我國農村外出就業人口達2.96億。隨着勞動力大量外出務工，農村地區普遍出現了勞動力短缺現象，使得許多撂荒耕地即使採取了一定程度的整治措施也無人耕種。三是部分地方在實施耕地保護政策時，政策制定和執行缺乏足夠靈活性和針對性。一些土地流轉政策在實際操作中往往對農戶的實際耕作條件和意願考慮不周，土地流轉市場不健全，導致農民難以通過流轉土地實現規模經營，進而影響了土地的有效利用。

撂荒耕地整治是一場關乎國家糧食安全、農業可持續發展和鄉村振興戰略實施的攻堅戰。要徹底解決農村耕地撂荒這一棘手問題，關鍵在於精準施策，直面農民在農業生產中遭遇的難題，激發其復耕複種的熱情，使荒廢的土地重新煥發活力。相關部門需展開調查，摸清撂荒地的分佈情況及成因，制定針對性解決方案。

提升耕地產量，讓農民種糧“看得見”。從耕地條件角度來說，對於平原區的宜耕地，應將符合條件的耕地納入高標準農田建設範圍，提升耕地質量，完善水路林電等配套基礎設施建設水平，推進糧食作物復耕。對長期撂荒造成地力流失的耕地，採取增施有機肥、秸稈還田等措施進行培肥。丘陵山地的耕地大多不適宜糧食作物大規模機械化耕種，可採用特色、專門化農機，或因地制宜發展特色農業，同時採取配套政策，對山地農機和耕地培肥進行補貼。對於不宜耕的撂荒地，可用於發展設施農業。

靈活調配耕地資源，讓撂荒耕地“有人種”。在勞動力層面，規範土地流轉，對長期從事非農勞動的農戶，引導和鼓勵其對土地經營權進行流轉。完善市場制度和調解仲裁機制，保障農戶權益。因遷徙或老齡化導致無法耕種的農戶，在保障其生活的前提下，鼓勵其自願退出承包權。加強土地經營權管理監督機制，落實相關法律法規，嚴格禁止流轉耕地撂荒。提升農業社會化服務水平，以財政補貼等政策支持社會化服務組織發展，爲勞動力缺失的農戶提供全流程農業社會化服務。對有返鄉耕種意願的農戶開展專業、細緻、針對性技術指導。

保障農業收益，讓農業生產“有得賺”。在政策和經濟層面，嚴格落實農田保護與管理，遏制“非農化”“非糧化”。強化政策扶持，引導農民復耕撂荒地。健全補貼機制，鼓勵地方出臺政策，對各類撂荒地復耕實行直接補助，完善玉米、大豆、稻穀等各類糧食種植補貼，降低農民種植成本。落實糧食最低收購價政策，或運用政策手段對市場價格進行調節，穩定農產品價格，保障農民種糧收益。強化社會化服務體系建設，通過技術和補貼等手段鼓勵新型經營主體對撂荒地進行流轉和耕種。完善保險與信貸政策，支持新型經營主體與返鄉農民工等主體對撂荒地進行開發利用。

（本文來源：經濟日報 作者尹昌斌系中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所研究員）