張軍：經濟增長的不確定性將成爲常態

張軍（復旦大學文科資深教授、經濟學院院長）

導讀：

7月16日，由中國企業改革與發展研究會、本站財經、本站財經智庫聯合主辦的“2022本站經濟學家年會·夏季論壇”在北京舉行。復旦大學文科資深教授、經濟學院院長張軍在會上表示，今明兩年的經濟仍會遇到很大的不確定性的干擾，所以經濟大盤要穩住，再靠大規模地放水並不是一個可行的選項。現在整個經濟發展進入到了後基建時代，經濟增長的確定性正在被不確定性取代，不確定性成爲常態，政府要用改革思維去順應這一轉變。

以下爲演講全文：

很高興出席本站經濟學家的年會，我今天演講的題目是“宏觀管理當局要加快適應不確定性增大的發展階段的到來”。我的基本看法大概有三點。第一，我們的決策層，特別是發改委和央行，要把對預期的科學管理放在更重要的位置，尤其是現在經濟進入到了不確定性不斷增大的階段，更加需要很好地管理市場預期。第二，現在整個經濟發展進入到了後基建時代，經濟增長的確定性被不確定性取代，不確定性會成爲常態。開始時不適應這樣一個階段的到來，所以現在需要徹底改換一個經濟發展的思路。發改委應該把經濟的改革放到投資發展的前面。第三，今明兩年的經濟仍會遇到很大的不確定性的干擾，所以經濟大盤要穩住，再靠大規模地放水，我認爲並不是一個可行的選項。我們現在最需要的是要用改革思維，在經濟上向下放權、鬆綁，要提升經濟的自由度，更好發揮市場機制的角色。這三個觀點我接下來稍做一點展開。

首先，關於預期的管理。我認爲預期管理而不是增長應該要成爲未來處理宏觀經濟波動的基本政策框架，甚至於要成爲整個宏觀政策的支點。我們現在的做法不是這樣，整個管理當局在中央政府制定了每年GDP增速目標以後，基本上就是圍繞着GDP增速目標來展開，在投入端進行更多的支出規劃和安排，缺乏了對預期的管理。現在很多政策和做法從市場的角度來看，是事先很難預測到的，有時候也難以理解。我們受到疫情衝擊的三年，整個經濟狀況不穩定，下行壓力加大，尤其是在今年3月份以來，又遭遇了更嚴重的疫情蔓延的衝擊和部分中心城市的封城造成的經濟收縮。但我們回想一下，這三年當中去年上半年也出現了向好的跡象，市場信心快速復甦，樂觀情緒開始擡頭，那個時候經濟恢復的勁頭還是比較強的。

關於第二點，我也想稍微展開一些。說到中國經濟發展的階段，我個人的看法是，我們快速追趕的階段已經進入尾聲，單純從投入端來推動經濟增長的階段其實已經基本結束，現在的問題是要釋放內涵增長的潛力。認識到這一點很重要，因爲這意味着市場機制在資源配置當中應該發揮更重要的、甚至於決定性的角色。我們這些年確實也注意到出現了經濟下行的壓力。10年前，最初的經濟增速下降可能是中央政府主動下調增長目標引起的，當時是爲了緩解經濟過快增長對資源、對能源和環境造成的巨大壓力，不過後來我們發現，即便中央政府希望能夠穩住經濟增長的趨勢，好像也沒有完全能阻止經濟的持續緩步下行。從統計上可以看出，這些年來，中央政府每年設定的增長目標似乎是不得不一再被動地下調，因爲上一年制定的目標沒有很好地完成，到下一年，往往就不得不把這個目標再往下調一些，我大概測算了一下，平均每年有0.5個點下調的幅度。

爲什麼會出現這種情況呢？在我看來是因爲，中央政府對於經濟增長趨勢的預測，跟過去比的話，準確性下降了。過去我們很有把握，知道GDP的趨勢性增長水平，基本上能夠預測出當年GDP最低能夠增長多少，但是現在我們預測的準確性下降了，我們定7.5%，可能就是完成了7.2%或7.1%，使得第二年必須把7.5%這個目標再往下調，基本上要定到6.5-7%，這些年來基本就是這樣一種狀況。這個不是因爲我們預判的能力有什麼問題，而是現在整個經濟的發展階段在變化，使得我們過去那種比較確定的，能夠對經濟增長趨勢做出很好預判的做法，今天變得比較困難，這是反映了整個經濟的不確定性大幅度提高了，是不確定性造成的結果。

不確定性的提高，你可以把他看成是經濟發展到追趕後期必然的結果，如果我們繼續使用確定性年代推動經濟增長的方式，實際上反而會爲日後經濟的增長帶來更大的抑制，因爲資源的配置或投入方向會過度體現政府的意志，而不是市場主體的選擇，這樣反而會導致更嚴重的錯配和結構性問題，資源使用的效率很低，會擠佔大量的金融資源和發展空間，反而會爲未來的經濟增長設置更大的障礙。

之前在確定性階段，我們經濟增長潛力不僅很大，而且還很容易看得到，很容易度量，所以我們說經濟增長的確定性是很大的，各級政府都能夠預判自己經濟增長的潛能和潛力，今天這種情況已經變得越來越困難了。在之前那個情況下，如果一個地方政府有能力來實施鼓勵基建的政策，有能力制定產業和城市經濟發展的規劃，有能力超前對基礎設施進行投資，開展招商引資，那時候我們的經濟就可以實現非常快的增長。而且在那種情況下，我們的政策即便有失誤，也是很少犯大錯誤，所以整個經濟總體上還是以一種非常快的速度在既定的方向上不斷髮展、不斷增長。

但現在的情況和條件發生了很大的改變。有些超大城市，特別是北上廣深，其實不僅基建投資，連產業規劃的大項目數量和舊城拆遷改造的任務，也都明顯過了高峰期，每年政府煞費苦心安排的投資和大型項目已經不多。在這種情況下，短期的GDP要能夠增長3%，4%，都很不容易。這就是發達地區現在出現的真實情況。

隨着更多的地區進入後基建時代，我相信這樣的情況會越來越普遍，越來越突出。如果在基建投資高峰已經過去的階段來思考政府在經濟發展中的角色，我覺得一個非常重要的改變是不可迴避的，那就是政府需要從過去幹預投入端來促進經濟增長的習慣做法中解脫出來，超脫出來，要將職能轉變到對市場主體和市場利益的維護者的角色上來。因爲內涵的增長，其實主要要靠市場主體的創業選擇、依靠分散的創新活動來驅動，所以這方面政府的主要工作應該是保障創新創業活動變得更加自由，更加容易，而不是像過去那樣，由政府來規劃和遴選大型的項目落地，通過配套的項目和資金，形成當年GDP的增長。內涵的增長靠的是有沒有持續的創新創業活動的出現，而這些活動是市場主體的選擇結果。政府可以因勢利導，但根本上政府要能夠切實維護和保障市場主體的創新和創業活動的權益，減少行政干預和政策的多變，保持時間上的一致性。

我們看到過去十年來，人口和經濟資源向一些發達地區大面積、大規模聚集的趨勢越來越明顯，很大程度上反映了這些發達地區，特別是沿海地區與北方和西部在政府維護市場主體權益上的顯著差異。隨着我們的經濟進入超越追趕的新階段，是否維護好了市場主體的權益，是否有效保護了私人投資者的產權，應該成爲各級政府制定經濟政策的出發點和落腳點。

最後一個看法，涉及到我們應該用什麼方式來應對不確定性增大的階段的到來。是用更集中的方式還是用更分散的方式來處理這些問題？需要我們思考。

當然，毫無疑問，今明兩年的經濟恢復仍會面臨疫情反覆帶來的不確定性的影響。在現有的防疫政策框架下，疫情反彈依然是當前經濟恢復面臨的最大不確定性。

除了疫情之外，中國經濟未來面臨的不確定性是多方面的。地緣政治的變化和中美對峙是在未來中長期我們經濟發展面臨的最大的不確定性風險。從內部來說，經濟面臨的不確定因素比確定的因素大，這必然給我們的宏觀經濟政策和政府職能帶來很大的挑戰。如果我們沿用之前的或者是習慣的宏觀政策，我們從今往後就必然會陷入比較尷尬的兩難選擇，比如，如果我們堅持過去幾年貨幣政策的基調，不搞大水漫灌的擴張，經濟下行和困難的格局就目前來講還是很難緩解。但是如果我們真的是搞大水漫灌，搞大規模刺激，我相信我們的情況會更糟，這無疑是一個兩難。

在這種情況下，我很理解央行的貨幣政策，確實今天很難有大的作爲，只能以託底爲目標，可操作的空間是相當有限的。考慮到我們現在經濟的實際狀況以及增長放緩的壓力還是在不斷積累，我覺得我們現在沒有選擇，只能換一個推動經濟發展的思路了。換到什麼思路呢？我們要逐步放棄長期以來政府所習慣的從投入端去推動經濟發展的思路，而要更多的給經濟活動鬆綁，最大限度地減少政府的無所不在的干預，創造一個更加動態的和有活力的市場經濟來應對不斷增大的不確定性。越來越明顯，成功的經濟活動主要依靠市場的選擇而非政府的意志，這一點很重要。反過來，市場可以爲很多政府管理面臨的困境提供更有效的解決方案。這也是我們過去改革開放所積累的一個重要的經驗。一旦鬆綁放權就可以激活這個市場潛在的活力，可以盤活無效的存量，而且我們經濟越困難，就越應該把更多的權力留給地方去尋找出路，相信地方的辦法總比上面多，比部委多，動力也會更大。而且我們地方之間也有競爭，很容易降低交易成本，可以促進對市場機制更多的依賴。看上去我們有很多無法解決的死結的問題，放權之後說不定就會迎刃而解。

從改革的動力來講，下放權利也可以推進更多的改革，我們很多改革，不可能在中央層面上能夠完成，還是要更多地交給地方來做，所以我們把權利下放到地方，可以更多地推進很多我們在上面討論已久的這些改革，有助於盤活現在很多存量的資源，包括金融資源。如果更多的權力給了地方，就能夠鼓勵他們，在國有企業的混改，殭屍企業的處置，債務的重組等等這些方面，他們就會有更大的作爲，經濟的局面也會有比較系統的改善。當然從長遠來講，我想這麼做還是可以使市場機制在經濟發展當中發揮越來越大的作用，爲內涵式的增長創造條件和相應的體制機制的環境。

所以，我們今天說改革很重要，改革創造紅利，其實放權鬆綁就是改革，我看到去年年底中央經濟工作會議也的確強調了，我們要穩經濟，要更多發揮地方政府的主動性，地方要更有作爲。但光有這個表述我認爲還不夠，還需要有更明確的政策，比如說放權改革的思路以及相應制度的保障。至於如何做到，其實並不特別難，因爲這麼多年來，我們在一些局部地區去推進自貿試驗區的建設，其實是形成了大量在這方面的很好的經驗。其實自貿區裡面非常重要的一條就是要放權，要轉變政府的職能，減少政府無謂的干預。我期待中央和國家層面能夠就這個問題展開更加深入的論述和討論，能夠儘快形成改革的共識。我們其實要意識到，只有改革纔是我們未來經濟內涵增長最大的紅利，而且可以肯定地講，將來越來越是這樣。

說到這我想大膽講一句，發改委系統的角色是否也要從突出投資管理、發展項目審批的職能轉變到突出改革的設計、推動和改革中的利益協調等方面上來？如果我們能順應經濟發展中不斷增大的不確定性的現實，用改革的思維去推動經濟向內涵增長階段的轉變，同時管理層把對於市場主體的預期管理放到最優先的位置，那麼中國經濟的增長潛力就能很好釋放， 而且宏觀管理的體制框架也就能逐步實現現代化。