張燕生：當前中國一攬子增量政策可借鑑1998年，而不是2008年

來源：經濟觀察報

經濟觀察網 記者 田進從“924”新政到10月8日國家發展改革委對一攬子增量政策的闡釋，再到10月12日財政部介紹“加大財政政策逆週期調節力度、推動經濟高質量發展”有關情況，中國宏觀經濟政策正在出現一些變化。

爲何在此時出臺一攬子增量政策，當前中國經濟面臨的困難與歷史相比有何異同，是否應該再來一輪“四萬億”投資計劃，應該如何解決中國經濟長期增長的問題？針對這些問題，10月12日，經濟觀察網專訪了中國宏觀經濟研究院研究員、國家發展改革委學術委員會原秘書長張燕生。

張燕生說，市場方面希望中國人民銀行、財政部、國家發展改革委等能出臺如同2008年“四萬億”投資計劃的一攬子政策。但在其看來，對政府比較合理的期待，應該是出臺如同1998年至2002年期間的一攬子政策。要在短期解決需求不足問題，中期解決內生動力不足問題，長期解決高質量發展面對的轉型困難和障礙。

張燕生認爲，當前中國經濟已經站在命運的十字路口。2024年至2027年爲中國經濟的結構調整期，如果在此期間走如同1998—2002年的結構性改革路，2028年中國經濟將迎來新的上升週期；如果出臺如同2008年的“四萬億”投資計劃，並不能解決根本問題，並且會對今後的信心和預期產生不利影響。

張燕生建議，在2024年至2027年結構調整期，除了需要解決短期、中期和長期的問題，還需要把“解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實”的改革開放精神貫穿到一攬子政策實施過程中，最大限度地調動地方、企業和全社會發展經濟的積極性，防止官僚主義、形式主義、只說不做。

經濟觀察網：你如何看待短時間內政策層面的巨大調整？

張燕生：這次增量政策強調加大宏觀政策逆週期調節、擴大國內有效需求、加大助企幫扶力度、推動房地產市場止跌回穩、提振資本市場等五個方面。從市場期待角度看，希望國家政策能夠給經濟打各種強心針，把經濟刺激起來。目前確實存在預期和信心不足的問題，反映出地方政府、企業、個人的資產負債狀況因疫情受到的損害尚未真正恢復，經濟運行五年尚未迴歸合理區間。在這樣的背景下，一攬子增量政策是爲了大規模經濟刺激還是解決當前經濟社會面臨的主要矛盾和問題，這兩者存在很大差異。

市場方面希望中國人民銀行、財政部、國家發展改革委等能出臺如同2008年“四萬億”投資計劃的一攬子政策。但在我看來，對政府比較合理的期待，應該是出臺如同1998年至2002年期間的一攬子政策。

怎麼看2008年“四萬億”刺激政策是一個複雜問題。一個基本事實是，2007年中國對美日歐出口大幅下滑，而當時美日歐進口需求並沒有下降（國內宏觀調控）。另一個基本事實是，2008年11月啓動“四萬億”計劃，2009年2月中國經濟觸底復甦，刺激性政策是逆週期還是順週期。“四萬億”實行後，事實上積累了鉅額地方債、房地產非理性繁榮、過剩產能等問題。當時的經濟繁榮確實幫助了很多企業、地方和資本，但付出的代價是宏觀槓桿率的翻倍（從2008年底的142%上升到後來的290%），深刻影響了此後的中長期政策。

而1998—2002年的結構性改革以解決問題爲導向，短期以發行長期建設國債爲抓手解決總有效需求不足，中期以銀行業股改上市、國企三年脫困、紡織業限產壓錠等爲重點解決內生動力不足問題，長期以交通、糧食、生態、社會等基礎設施爲重點還歷史欠賬。

結構性改革解決了中國經濟的短期、中期與長期問題，爲此後中國經濟快速增長奠定了堅實基礎。加上2001年12月11日加入世界貿易組織的推動力，2002—2008年，中國GDP年均增速達到11%，全要素生產率每年貢獻度提升了4.2個百分點，這是改革開放甚至新中國成立以來經濟發展的最好時期。

經濟觀察網：中國經濟目前面臨的困難是什麼？

張燕生：當前中國經濟面臨的問題不是能否實現5%的GDP增速，而是長期潛在增長能力在下降。地方政府、企業、居民資產負債狀況在惡化，市場和老百姓對未來經濟前景缺少信心，加上國際環境進一步惡化，國內出現了發展環境和信心降級、生產和品質降級、消費和心理預期降級的不好跡象。

因此，出臺的一攬子增量政策需要考慮如何改變地方政府、企業和個人的資產負債狀況。如果三者的資產負債狀況繼續惡化下去，人們就會變得更悲觀，短期內中國經濟實現5%的增長沒問題，但中長期增長潛力將令人擔心。

經濟觀察網：1998年中國是如何應對經濟發展面臨的困難的？

張燕生：首先，精準抓住核心問題且行動快速、上下左右協調得當、真抓實幹。

1997年7月，亞洲金融危機爆發，當時決策層判斷亞洲金融危機將對中國經濟產生非常大的衝擊和影響。因此，從1998年春節開始，中央各個部門不休息，以應對亞洲金融危機爲目的發行了長期建設國債以及一攬子“政策包”；1998年2月，中央政府開始形成一攬子政策組合；1998年10月，中央政府派出了31個長期建設國債項目督察組到每個省份，檢查項目前期是否合規、各方面資金是否到位以及項目開工拉動內需的情況。

我認爲，當時那種實事求是、求真務實的精神做到“一竿子插到底”。現在一些地方能看到依然存在官僚主義、形式主義、只說不做的現象，項目開工率的真實性存疑。

其次，1998—2002年是真的通過系列改革舉措解決了短期、中期和長期問題。短期內，投資成爲穩增長的主力，消費一直保持相對穩定增長，表明人們有信心渡過難關，對政府能夠領導全國人民走出困境充滿信心；中期內，結構性改革擔當重任，推動國企三年脫困、銀行業剝離不良資產推進股份制改革、退耕還林還草還牧。以紡織業限產壓錠爲例，當時紡織業總產能爲4000萬錠，國企產能壓縮了940萬錠，民企產能增長了2000多萬錠，形成了國企逐步退出、民企跑步進入的局面，進而促使長期“卡脖子”的面料、印染技術獲得長足發展；長期內，四年時間有效地解決了交通、糧食、堤防、市政、社會等基礎設施等長期歷史欠賬問題。

因此，雖然1998—2002年中國經濟並沒有恢復中高速增長，GDP年均增速爲7.3%，但四年結構性調整期爲中國經濟增長奠定了“黃金交接棒”，2002—2008年，GDP年均增速達到11%，全要素生產率年均4.2%，是新質生產力發展最好的時期。

經濟觀察網：中國經濟能從2008年應對經濟困難過程中獲取什麼經驗？

張燕生：我認爲不能再出臺一次如同2008年的大規模經濟刺激計劃。2008年的國際金融危機從來都不是中國的經濟危機，這是高槓杆率國家的金融危機，而2008年底中國的宏觀槓桿率爲142%，非常健康。

在國際金融危機之前的2007年，中國面臨貿易順差過大、全球分工地位過低、“兩高一資”（高耗能、高污染資源性產品）出口比重大等結構性問題，爲此開始了宏觀調整。但2008年金融危機打亂了中國宏觀調控的節奏，失去了借危機契機促進國內市場化改革、結構性調整和擴大對外開放的重大機遇。與之相比，廣東省當時喊出了“騰籠換鳥”的轉型戰略，八九年後，廣東各項經濟指標明顯好於其他經濟大省。

2008年經濟刺激計劃爲何給大家如此惡劣的印象，是因爲整個社會享受了一場非理性的泡沫繁榮，但當2012年經濟增速“破八”、2015年“破七”時，此前的經濟繁榮就成爲過剩產能結構性調整的負擔。最後地方政府、企業和老百姓都受到了巨大的傷害。

經濟觀察網：如果需要學習1998—2002年的一攬子應對政策，目前中國經濟應該如何做？

張燕生：2024年至2027年，中國非常有可能經歷與1998年至2002年類似的結構調整期。在這四年中，需要在短期內解決國內需求不足問題、中期解決內生動力不足問題、長期解決高質量發展面對的轉型障礙和問題。只有解決問題，中國經濟才能從2028年開始進入新的發展階段，企業敢投入、老百姓敢消費、地方政府敢闖敢幹。

首先，消費是慢變量，投資是快變量，因此在短期政策組合中，應該出臺穩定投資的政策，進而在短期內解決國內需求不足問題。我們對投資有一個誤區，認爲2018年中國基礎設施投資峰值已過。然而，以滿足人民對美好生活需要爲出發點的高質量基礎設施體系還沒有建設起來，如15分鐘生活圈、30分鐘通勤圈在一線城市還遠未完成，地下管網建設也有長期的歷史欠賬。如果從新基礎設施建設看，應當講是一個新投資時代的開始。

其次，中期需要通過化解結構性矛盾來解決內生動力不足問題。解決房地產市場和大宗消費的問題，解決地方債並重構央地財稅關係、解決縣域爲主的新型城鎮化、農村轉移人口市民化、農村三塊地的重新配置等問題。這些都需要落實三中全會精神，進一步全面深化改革、推進中國式現代化。

長期則要解決高質量發展、中國式現代化和新質生產力發展面臨的轉型困難和障礙。中國式現代化第一個內涵是人口規模巨大的現代化，這必然涉及中國經濟和世界經濟之間的關係。如“新三樣”（電動汽車、鋰電池、光伏產品）作爲戰略性新興產業、新質生產力發展的新賽道，需要改變“有條件上、沒有條件創造條件也要上”的一哄而起打價格戰的體制問題。

高質量發展作爲首要任務的第一個內涵是創新要成爲第一動力，其中既包括科技創新，也包括制度創新。新質生產力的核心標誌是大幅提升全要素生產率。其中，既包括中美宏觀治理能力的競爭，也包括中美全要素生產率增長的競爭，還包括中美淨資產收益率的競爭。

以中央與地方財稅關係的改革爲例，人們期待財政政策發揮作用，就是期待中央政府承擔應有的責任。1994年，中央財政面對“兩個比重過低”的困難境地，時任國務院領導朱鎔基帶領中央政府與各省份逐一談判，最終解決了中央財政收入兩個比重過低（即財政收入佔GDP的比重、中央財政收入佔全國財政收入的比重）的危機。而現在，中央政府需要解決央地財稅體制問題，幫助地方政府鬆綁，通過進一步全面深化改革建立可持續發展的央地財稅體制關係。

最後，當前財政部、國家發展改革委等部門出臺的經濟政策的刺激力度足夠大，但還是需要把“解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實”的改革開放精神貫穿到一攬子政策中。如果講過去四十多年改革開放，我們做對了什麼，一句話就是“堅持了實事求是”。

國慶假期前，“924”新政在市場上的反應較強烈，原因是政府在出臺實招方面爲市場提供了信心。國慶假期後，財政部、國家發展改革委等部門也出臺了許多實招，其中最重要的一個體會是，政府部門需要學會用老百姓、企業和市場投資人能理解的語言，與全社會對話溝通和交流。

市場上有一句話，如果政府學會了如何與市場對話，市場會配合政府的政策。大家都知道和政府政策對着幹會賠錢，我們仍然需要用改革的方式解決問題。