這件事羣衆反映強烈，國務院出手嚴管

爲解決企業和羣衆反映強烈的亂罰款、“以罰增收”“以罰代管”“逐利執法”等問題，國務院出臺最新文件。

2月19日，國務院公開了《關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見》（下稱《意見》），超4700字共15條舉措，從依法科學設定罰款、嚴格規範罰款實施、全面強化罰款監督三大方面，對行政罰款進行全面規範。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經，行政處罰中罰款是常見的手段，近些年地方財政收支矛盾加大，部分地方罰沒收入出現較快增長，一些地方“以罰增收”，甚至爲了部門利益而“逐利罰款”，是經營主體的一大痛點，也與減稅降費大政方向相悖。國務院出臺上述《意見》很有針對性且十分必要，通過法治化手段來規範和監督罰款，從而在頂層設計上解決痛點問題，穩定經營主體信心，優化營商環境，提升國家治理能力。

“按照《意見》相關要求，各地將梳理涉及罰款相關法規，預計此後部分不符合《意見》要求的罰款文件將被清理、修改。”施正文說。

2021年行政處罰法進行大修。對於違反行政管理秩序的公民等，行政機關會給予行政處罰，比如警告、罰款、暫扣許可證件、限制開展生產經營、行政拘留等，其中罰款最爲常見。

施正文表示，這次《意見》出臺的一大背景也是落實新修訂的行政處罰法。目前罰款常見的問題是罰款被濫用，造成罰款過多，罰款不公平，罰款效果不好，一罰了事。而此次《意見》明確了罰款基本原則，即罰款不是行政執法最終目的，也不是優先採用的手段，而是要慎重使用罰款，過罰得當。

爲了從源頭杜絕亂罰款，此次《意見》首先從罰款設定上入手。《意見》要求，嚴守罰款設定權限，科學適用過罰相當原則。

比如，法律、法規對違法行爲已經作出行政處罰規定但未設定罰款的，規章不得增設罰款。要綜合運用各種管理手段，能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。

在合理確定罰款數額方面，《意見》要求，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過10倍。

另外，國務院還要求各地定期評估清理罰款規定，尤其是重點評估設定時間較早、罰款數額較大、社會關注度較高、與企業和羣衆關係密切的罰款規定，不合時宜的要予以修改或廢止。對於國務院決定取消行政法規、部門規章中設定的罰款事項的，要及時修改廢止罰款規定。

2022年和2023年國務院均調整取消了一批罰款事項，以降低企業經營成本，優化營商環境。

施正文表示，法律的生命在於實施。此次《意見》一大重點是嚴格規範罰款實施。比如不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行爲的認定門檻，不得隨意擴大違法行爲的範圍。嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行爲給予罰款等。這就避免了罰款被濫用，有利於執法公平統一。

爲了避免“以罰代管”，此次《意見》要求行政機關實施處罰時應當責令當事人改正或者限期改正違法行爲，不得只罰款而不糾正違法行爲。

《意見》還要求，持續規範非現場執法。縣級以上地方人民政府有關部門、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要在2024年12月底前完成執法類電子技術監控設備（以下簡稱監控設備）清理、規範工作，及時停止使用不合法、不合規、不必要的監控設備。

施正文表示，一些執法人員坐在辦公室裡通過攝像頭等作出處罰決定，雖然這樣效率高，但是由於不在現場，沒有聽取當事人申辯，對相關違法行爲的真實性認定還不夠全面，一些違法細節也並不能完全掌握，有時候設備出現問題還會出現錯判。上述《意見》對這一亂象進行了規範。

此前一些地方“電子警察”罰沒收入巨大，“天量罰單”引起社會熱議，有人認爲一些監控設備抓拍點有逐利執法之嫌。

《意見》要求，利用監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審覈，根據監管需要確定監控設備的設置地點、間距和數量等，設置地點要有明顯可見的標識，投入使用前要及時向社會公佈，嚴禁爲增加罰款收入脫離實際監管需要隨意設置。要確保計量準確，未經依法檢定、逾期未檢定或者檢定不合格的，不得使用。

另外，《意見》提出，要充分運用大數據分析研判，對違法事實採集量、罰款數額畸高的監控設備開展重點監督，違法違規設置或者濫用監控設備的立即停用，限期覈查評估整改。

施正文表示，罰款屬於敏感的執法行爲，直接影響老百姓、企業等利益，也反映政府形象和地方營商環境，因此國務院全面強化罰款監督，這是一大關鍵。

《意見》要求，深入開展源頭治理。比如堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行爲，嚴格規範罰款，推進事中事後監管法治化、制度化、規範化。

近些年一些地方過罰失當等行爲受到外界關注。比如國務院督查組針對陝西榆林一個體戶賣5斤芹菜被當地市場監管部門罰了6.6萬元事件進行調查走訪。最終當地市場監管局相關負責人承認 “芹菜案”確實存在問題，在處罰上過罰不當，後續將更多通過責令改正、批評教育等措施，督促小微主體合規經營。另外，一些地方爲增收亂罰款案例也屢見不鮮。

施正文表示，罰款的自由裁量權空間較大，執法人員處罰主觀性比較強，需要強化監管來避免以罰增收逐利罰款等行爲。

《意見》還要求，持續加強財會審計監督。比如行政機關要將應當上繳的罰款收入，按照規定繳入國庫，任何部門、單位和個人不得截留、私分、佔用、挪用或者拖欠。對當事人不及時足額繳納罰款的，行政機關要及時啓動追繳程序，履行追繳職責。堅決防止罰款收入不合理增長，嚴肅查處罰款收入不真實、違規處置罰款收入等問題。

施正文表示，這也是一大亮點，因爲一些執法部門把罰款當作財政增加收入的一個手段，甚至成爲部門獲取利益的手段。一些地方財會審計監督滯後，機制不健全，一些應該上繳的罰沒收入沒及時上繳。國務院要求行政機關要及時啓動追繳程序，履行追繳職責，這就斬斷了執法人員、部門取得罰沒收入好處的鏈條。

國務院要求各地、各部門系統梳理涉及罰款事項的行政法規、規章，加快修改完善相關制度。