【智庫圓桌】加快補齊農村養老服務短板

第七次全國人口普查數據顯示，我國生活在農村的60歲及以上人口有約1.21億人。與養老服務資源相對集中的城鎮相比，農村養老面臨的形勢更加嚴峻和複雜。發展農村養老服務事關億萬農村老年人幸福生活，事關積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略順利實施。《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，加快補齊農村養老服務短板。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

關注農村老年羣體現實需求

當前，農村人口和家庭結構現狀如何？農村養老需求發生了怎樣的變化？

葉敬忠（中國農業大學人文與發展學院教授、國家級人才計劃特聘教授）：我國正經歷着前所未有的人口老齡化，且農村老齡化形勢較城市更加嚴峻。第七次全國人口普查數據顯示，農村60歲及以上人口約1.21億人，佔農村總人口比例爲23.81%，比城鎮高7.99個百分點。其中，60歲至69歲人口約6528萬人，佔農村總人口比例爲12.80%；80歲及以上人口約1667萬人，佔農村總人口比例爲3.27%。雖然尚處於以低齡老人爲主的老齡化時期，但高齡、獨居、失能老年羣體的照護難題亟待關注。據民政部2022年四季度數據，我國老年人口中空巢老人佔比已超過一半，在部分農村地區，空巢老年人比例甚至超過70%。2023年，我國人均預期壽命提高至78.6歲，但老年人健康狀況不容樂觀，增齡伴隨的健康問題日益突出。國家衛生健康委會同相關部門聯合印發的《“十四五”健康老齡化規劃》中提到，78%以上的老年人至少患有一種以上慢性病。第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，目前我國失能老年人約3500萬人，佔全體老年人的11.6%，且農村失能率遠高於城市。

伴隨城鎮化發展和人口流動的加速，農村家庭呈現空巢化、小型化、少子化趨勢。從“鄉土中國”到“城鄉中國”，千萬農村家庭走向代際分居、分離，“拆分型”家庭越來越常見。國家統計局最新普查數據顯示，農村家庭結構中，“一代戶”佔比48.55%，“三代及以上戶”佔比僅16.15%。人口流動態勢由以青壯年男性勞動力外流爲主向家庭化流動轉變，許多原以“三留守”羣體（即留守婦女、留守兒童、留守老人）爲主的村莊漸漸轉向以留守老人爲主體的“老齡化村莊”。空間上的離散逐漸改變了農村家庭原有的生產生活實踐，對傳統家庭養老模式帶來衝擊。在5省10村開展的一項實地調研發現，大多數農民依然傾向傳統的居家養老方式，但少子化、空巢化以及農村生產生活條件的約束正在動搖家庭養老的現實基礎。雖然老人普遍對當前的居住安排持理解態度，但老人的自理能力隨年齡增加而逐漸減弱，在遇到突發狀況時，面臨的養老困境將進一步凸顯。

家庭結構的發展變化帶來了農村家庭養老功能不同程度的弱化，老年羣體及其家庭的養老需求隨之轉變。首先，越來越多的空巢老人面臨照料危機，獨居情況下最基本的生活需求亟需得到保障。調研發現，家庭成員在日常照料中的缺失或滯後十分常見，不少老人只能勉強維持溫飽。其次，看病就醫等公共服務需求十分強烈。老人普遍面臨出行難題，這對村級或一定距離範圍內的就醫等公共服務供給提出更高要求。再次，有勞動能力的老人需要從農業生產中獲得一份收入，而子女的遠距離或長時間外出意味着勞動扶助缺失，積極服務“老人農業”需要以實際行動迴應老年羣體的生產難題。最後，在部分服務資源短缺、基礎薄弱的農村地區，一些保障性舉措尚未達到理想的覆蓋程度，高齡、獨居、失能老人的照護面臨較大缺口，許多家庭迫切需要外部支持。一般農村家庭難以負擔商業養老服務的費用，希望通過低成本、靈活多樣的方式解決老人生活難題。

通常來講，養老服務可分爲居家養老、社區養老和機構養老。與城市相比，農村的居家養老更加傳統，少有助餐、助潔等上門服務，對家庭成員的依賴程度更高。社區養老在一定程度上依託基本公共服務和社會事業發展，而農村在這些方面發展相對滯後，能夠提供日間照料、護理、家政和精神慰藉等服務的資源和專業化水平有限，養老服務中心建設、互助養老實踐等一系列舉措的落地、開展情況因村而異。調研發現，在偏遠山區村莊，居住分散、交通不便、人口外流嚴重，社區養老發展十分受限。機構養老在農村社會接受度較城市更低，公辦機構如鄉鎮敬老院原則上只面向五保戶等特殊羣體，民辦機構則存在費用較高等現實問題。

在人口老齡化的時代背景下，需把握農村人口和家庭結構的變化，基於老人的現實需求和農村社區的發展基礎，切實提升養老服務水平，加快補齊農村養老服務這一民生保障領域“短板中的短板”，構建更加充滿人文情懷的老年友好型社會。

農村養老服務體系建設提質升級

近年來，我國如何加強農村養老服務體系建設？在軟硬件設施、服務能力和水平等方面取得了哪些成效？

蘆千文（中國社會科學院農村發展研究所副研究員、中國國外農業經濟研究會副秘書長）：建立農村養老服務體系是積極應對人口老齡化、統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的關鍵舉措。黨的十八大以來，歷年中央一號文件均對農村養老問題作出部署，從基礎設施、公共服務、社會保障等多角度，解決農村老人的急難愁盼問題。經過持續努力，農村養老服務體系不斷完善，從聚焦特困羣體基本生活保障的公益性服務體系，拓展升級爲公益事業與養老產業相結合，居家養老與機構養老相補充，養老支持與農民發展相協調，滿足生活、就業、醫養、文化等多重需要。

加快補齊農村養老服務設施短板。爲破解農村養老服務設施缺乏的難題，中央和地方加大投入力度，撬動社會力量，支持建設農村養老服務設施。在縣域層面，升級改造服務設施，拓展縣城公辦養老機構功能，引導民辦養老機構提高服務能力。部分地方整合財政資金，引入經營主體，投資建設集護理、照料、醫療、文娛於一體的縣域養老服務中心。在鄉鎮層面，面向護理、照料、救助等需要，升級改造已有敬老院以及特困人員供養服務設施，支持鄉鎮衛生院開展養老服務，打造醫養結合的鄉鎮養老服務中心。在村級層面，以互助養老設施爲主要方向，支持建設鄰里互助點、農村幸福院、鄉村養老驛站等，推動農村老人家庭適老化改造，配備助行、急救、智能響應等家庭養老設施。各地主要通過盤活利用閒置的校舍、辦公場所、宅基地等，解決養老服務設施用地難題。目前，全國已有1.6萬個農村敬老院、168.1萬張牀位，農村互助養老服務設施約14.5萬個。許多地區農村養老服務設施從無到有、從有到優，爲加快發展農村養老服務提供堅強支撐。

大力推動農村養老服務拓展升級。建立針對特困老人服務保障體系，農村特困老人可以自願選擇養老機構集中供養或由親屬鄰里進行居家照料。針對農村高齡、失能、殘障老人的關愛服務機制加快建立，由村級組織、村衛生員等探訪照料，提供必要的關愛服務。與此同時，各地積極拓展公益性與經營性相結合的相關服務。一些經濟基礎好、財政實力強的地區以購買服務方式爲特困、高齡以及失能老人提供較爲全面的養老服務，多數地區以公建民營、財政補助等方式，引入市場力量運營農村養老服務，推動城市養老服務向鄉村延伸覆蓋。其中，老年食堂、老年餐桌、集中配餐等形式的助餐服務是目前各地發展農村養老服務的主要內容。山東省淄博市沂源縣從2022年起試辦長者食堂，目前已建成長者食堂244個、助餐服務點138處，助餐服務覆蓋全縣446個村。

探索創新農村養老服務供給機制。受傳統觀念、居住分散、收入水平等多重因素影響，農村養老服務普遍存在供給成本高、付費意願低、農民參與少的難題。各地因地制宜探索低成本、高效能、可持續的農村養老服務供給機制。在組織機制方面，積極發揮村級組織作用，結合農村黨建、鄉村治理、移風易俗等工作，創新運用積分制、志願服務等手段，調動農村老人及子女參與養老服務積極性。山東省臨清市戴灣鎮將新時代文明實踐活動與農村老人助餐服務相結合，參與“幸福食堂”志願服務的村民，可以獲得信用積分換購生活用品，既弘揚了孝老美德，也增強了村民榮譽感、幸福感。在多元籌資方面，按照“財政支持一點、集體分擔一點、社會捐助一點、個人支付一點”的思路，通過政府、集體、社會、個人對養老服務供給成本分攤的相互補充和有效搭配，實現農村養老服務的可持續運營。在降本賦能方面，通過設立公益性崗位、引導鄰里結對互助、鼓勵低齡健康老人提供勞務、發展庭院經濟、經營適合老人靈活就業項目等，既降低養老服務供給成本，又拓展村民就業增收渠道，增強村集體和村民參與養老服務的積極性。

發揮農村互助養老模式優勢

互助養老作爲農村老年人之間提供生活照料、健康關懷和精神慰藉的重要方式，在農村地區具有哪些優勢？

王德福（武漢大學社會學院副教授）：互助養老是一種在地化、低成本的社區養老模式，特別適合農村地區，受到農村老年人的認可和歡迎。互助養老的基本特徵是社會互助，是社會羣體基於互惠原則解決部分養老需求的模式。參與主體是有相應養老需求的老年人和有服務提供能力的社會力量，可解決的養老需求包括日常探視、精神慰藉、簡單照料、社羣活動、權益維護等，通過無償或低償的方式，實現居家、社區等在地化養老。互助養老的具體形式多種多樣，可因需而建、因地制宜。

農村地區具有發展互助養老的社會優勢。農村是“熟人社會”，擁有支撐互助養老可持續運作的社會資本和道德資本。過去，一些大城市曾探索“時間銀行”等互助養老形式，通過志願服務時長的存蓄和支取實現互惠平衡。遺憾的是，城市大多屬於“陌生人社會”，人與人之間缺乏信任且人員流動性較強，這導致長週期的互惠平衡存在較大不確定性，因而效果並不理想。農村地區的優勢在於熟人關係提供了社會資本，厚重的人際信任和相對穩定的交往預期，爲長週期的互惠平衡奠定了社會基礎。而且，互惠是鄉土社會倫理規範的重要組成部分，擁有較強的社會認同，有助於消解不確定性。

農村地區具有發展互助養老的組織優勢。村集體是農民生產生活的組織者，擁有廣泛的社會認同和較強的社會權威。村集體有能力把村民中的積極力量動員起來，例如留守婦女、低齡活力老人以及在村從事生產經營活動的中年人等，並基於養老需求與相應人羣實現精準對接，以此實現組織化互助。與純民間的自發互助相比，由村集體牽頭的組織化互助可大幅提高互助養老的實現概率、運行效率和可持續能力。

互助養老特別適合農村地區。首先是在地化。在地養老是國際公認最適合老年人的養老模式，對農村老人來說尤其如此。在生活了一輩子、寄託了一輩子情感的村莊安享晚年，不應成爲奢求，而應成爲絕大多數農村老人的現實。互助養老基本可以滿足老年人的主要養老需求，例如日常探視、送餐、清潔、代購等簡單照料。農村老人迫切需要公共活動，在子女無法陪在身邊的情況下，留守在村的羣體能夠開展日常活動，幫助空巢老人大幅減少孤獨感、空虛感，避免獨居在家可能產生的風險。湖北一些村莊試驗組建互助養老的老年人協會，主要功能是組織老年人開展日常活動和節慶活動。20年來，老年人協會成了村裡老年人的主心骨、知心人，每年由協會組織、老人自發參與的重陽節晚會熱鬧非凡。

互助養老的第二個特徵是低成本。農村老人在經濟上屬於弱勢羣體，通常有着較強倫理責任感，不想拖累子女，不具備爲解決自身養老問題而支付較高經濟成本的條件。互助養老將村莊內的閒散勞動力重新激活，如低齡活力老人、留守婦女等，可以不計報酬或低成本參與互助養老。互助養老的互惠平衡能夠在村莊中實現長週期兌現，村莊“熟人社會”抵消了部分經濟成本。日常探視、精神慰藉、公共活動等，參與者同時也是受益者，也不存在額外計酬。一些簡單照料可以採取低償方式，例如助餐服務，農村可發展庭院經濟，就地取材、自種自收，食材大多數無需單獨購買，較市場化助餐服務節省了大量成本。

互助養老的發展需要村集體的組織，更需要相應制度保障與政策支持。國家在政策層面已釋放出明確信號，鼓勵和支持互助養老。隨着新型互助養老模式不斷涌現，各地也需逐步建立健全相關制度，在全社會形成促進農村互助養老發展的健康友好環境。 （來源：經濟日報）