助力樓市止跌回穩 財政政策如何發力？

財政部提出疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具助力樓市止跌回穩。華少/製圖

城市與區域治理研究院蘇志勇/文

在國新辦10月12日舉行的新聞發佈會上，財政部部長藍佛安介紹，將在近期推出一攬子有針對性的增量政策，其中包括加力支持地方化解政府債務風險、支持國有大型商業銀行補充核心一級資本、支持推動房地產市場止跌回穩。發佈會還透露，“一攬子有針對性增量政策舉措目前已經進入決策程序”。

關於如何支持推動房地產市場止跌回穩，財政部提出疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，並明確了三個方向：一是允許專項債券用於土地儲備，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閒置存量土地，確有需要的地區也可以用於新增的土地儲備項目。二是用好專項債券來收購存量商品房用作各地的保障性住房，繼續用好保障性安居工程補助資金。三是及時優化完善相關稅收政策。

一段時間以來，各部委政策“組合拳”密集出臺，持續發力，房地產市場信心得到有效提振。此番財政部提出利用專項債政策工具收購存量商品房和存量閒置土地，直指房地產市場供給端癥結，充分體現了政策的問題導向和目標導向。雖然並未透露專項債具體規模，但機構普遍認爲政策力度超出預期。

支持地方政府化債

財政部在新聞發佈會上明確表態，“擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務”。通過增加債務額度和專項債券的使用，地方政府既可以更好地管理和化解隱性債務，減輕財政壓力，又能騰出更多資源用於經濟發展和民生保障，從而間接支持房地產市場的穩定發展。

地方債務風險、房地產風險與中小金融機構風險是中國經濟當前面臨的三大風險隱患，三者相互作用，相互影響，防範化解這三大風險也需要統籌兼顧。本次財政部提出一攬子政策措施正是基於統籌化解三大風險的初衷，其中化解地方政府債務風險是重要目標之一。

據新聞發佈會介紹，2024年已安排用於化債的地方政府債資金達到1.2萬億元，其中盤活限額的“特殊再融資債”規模在4000億元左右。中信證券預計，年內已安排的“特殊再融資債”仍有近3000億元發行空間。2023年7月以來已安排的、用於化債的地方政府債務限額已經達到3.4萬億元，財政部新聞發佈會上“較大規模”“近年來出臺的支持化債力度最大”的表述暗含了相比此前的加力空間。根據中信證券的預測，2024年至2027年底需要化解的隱性債務餘額在10萬億~15萬億元，預計本次地方政府債務限額一次性調增的規模上限在10萬億元左右。

至於本輪政策對於化解地方政府債務的效果，中郵證券分析認爲，大體應在三方面體現：一是中央籌集資金，通過轉移支付化解地方存量債務，並支持地方精準加力消費、投資。二是爲後續地方表外債務向表內置換開闢長期有效通道，釋放地方的投資能力。三是中央承擔更多投資責任，在跨省區、欠發達地區以及超前領域補齊基建短板。

對於房地產市場而言，地方政府化債減輕了政府債務壓力，進而減輕地方國企和城投的資金壓力，有助於市場信心的恢復，同時打開地方通過財政稅收政策支持房地產市場發展的政策空間。特別是收儲商品住房用作保障房，以及收回、收購開發商存量閒置土地，都需要地方財政政策支持。

重啓土地儲備專項債

新聞發佈會上，財政部明確提出，允許專項債券用於土地儲備，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閒置存量土地，確有需要的地區也可以用於新增的土地儲備項目。此舉意味着退出市場5年的土地儲備專項債重新啓動。

土地儲備專項債作爲地方政府融資的一種方式，對於促進地方經濟發展、改善財政狀況以及穩定房地產市場具有重要作用。2017年7月，財政部發布了《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，土地儲備專項債由此誕生。但僅僅持續了2年，即在2019年9月的國務院常務會議被叫停。此次重啓的土地儲備專項債，被賦予了支持盤活閒置存量土地的新使命。

5月17日，國務院副總理何立峰在全國切實做好保交房工作視頻會議上首次提出，“相關地方政府應從實際出發，酌情以收回、收購等方式妥善處置已出讓的閒置存量住宅用地，以幫助資金困難房企解困”。同一天，自然資源部副部長劉國洪在國務院政策例行吹風會上表示，對於收回、收購的土地用於保障性住房項目的，可通過地方政府專項債券等予以資金支持。9月24日，中國人民銀行也明確表示，正在研究對有條件的企業市場化收購房企土地的資金支持政策，且必要時提供再貸款支持。10 月8日，國家發改委進一步明確提出“運用專項債券等支持盤活存量閒置土地”。

儘管支持收回、收購存量閒置土地的政策已經提出數月，但是地方政府的積極性明顯不高。究其原因，地方政府財政吃緊無疑是最主要的制約因素。如今財政部明確提出允許專項債用於土地儲備，特別是支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閒置存量土地，對盤活開發企業手中的閒置土地、緩解房企資金流動性、重啓開發鏈條具有重大意義。

招商證券認爲，“支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閒置存量土地”，意味着專項債券用於收購閒置土地的約束或有潛在調整空間，可更好推動收購閒置存量土地從而爲房企主體提供流動性支持並改善供需關係。同時，本次提出“確有需要的地區也可以用於新增的土地儲備項目”，明確了允許專項債券用於新增土地儲備項目，或將放寬各地土地儲備項目的資金來源約束，一方面可增加核心區位高品質住宅土地供應；另一方面，城中村改造或也是新增土地儲備項目的潛在來源之一，政策可爲城中村改造提供新的資金來源，進而從更新需求的角度帶動需求改善，或是需求端政策的潛在增量。

關於盤活閒置存量土地的政策落實，自然資源部透露，正在指導地方規範程序、明確標準，重點圍繞“怎麼收”來推動落實。“我們考慮優先回購企業無力開發或者不願繼續開發、尚未動工建設的住宅、商服用地，及時匹配專項債券等資金。”劉國洪在10月17日的新聞發佈會上表示。至於收回的土地如何處理，劉國洪表示，“對於收回來的土地，再次組織供應用於房地產的，我們將嚴格把控。市場確有需求的，纔可以優化條件、精準投放，但必須控制在收回收購總量的一定比例之內”。

助力收儲存量商品房

5月17日高層首次提出收儲存量商品房政策後，我們曾對收儲存量商品房所需資金規模做過一番測算。如果按照商品房廣義庫存測算，將商品住房庫存降至合理水平至少需要4萬億元資金。儘管央行提出設立3000億元保障性住房再貸款，但僅此並不足以支撐存量商品房收儲。在政策建議中我們提出，一是增加再貸款額度；二是可以通過PSL、專項債、特別國債等方式解決去庫存資金來源問題；三是財政貼息。財政部此番提出“用好專項債券收購存量商品房用作保障性住房”，可以說是財政政策的一大突破，也與我們此前的建議相吻合。

財政部在新聞發佈會上明確提出，一方面用好專項債券來收購存量商品房用作各地的保障性住房；另一方面，繼續用好保障性安居工程補助資金，適當減少新建規模，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。財政部表態透露出兩方面重要信息：一是收儲商品房用作保障房不僅可用專項債，還有保障性安居工程補助資金支持；二是“以購代建”將成爲保障房籌集的重要方式。

5月17日央行提出設立3000億元保障性住房再貸款，9月24日央行進一步將3000 億元保障性住房再貸款中的央行資金支持比例由60%提高至100%，用於支持各地收儲商品房用作保障房。財政政策與金融政策雙重發力，爲商品房收儲工作提供了強有力的資金保障。

一系列政策支持下，各地積極推進收儲存量商品房用作保障房工作，其中合肥、武漢、福州、深圳、長沙、重慶等城市已經取得階段性進展。何立峰在10月10日至12日的調研中指出，“要積極推進收購存量商品房用作保障性住房工作，深入剖析典型案例，及時總結並推廣成功做法，用好用足保障性住房再貸款等支持政策，促進加快消化商品房庫存”。高層表態顯示出中央對存量商品房收儲工作的高度重視。

一大波稅收政策在路上

10月12日的新聞發佈會上，財政部還重點提及了及時優化完善相關稅收政策。除了已經實行的“賣舊買新”換購住房階段性個人所得稅退稅政策，財政部正在抓緊研究明確取消普通住宅和非普通住宅標準相銜接的增值稅政策。

此前央行出臺了包括降準降息、降低首付比例、降低存量房貸利率以及二套房利率等一系列金融政策，旨在刺激市場需求，促進樓市回穩，但是受市場預期影響，政策效果並不理想。在此情況下，財政政策或可成爲更有效的政策工具。稅費下調有助於降低居民購房成本，促進市場需求回升。例如《土地增值稅暫行條例》第八條規定，納稅人建造普通標準住宅出售，增值額未超過扣除項目金額20%的，免徵土地增值稅。

當前已經有多個城市調整或取消了普通住宅標準，後續開發企業與普通住宅相銜接的增值稅、土地增值稅有望調低或取消，此舉將有效降低企業財務成本，提升盈利水平。10月17日，在國新辦新聞發佈會上，財政部部長助理宋其超表示，允許有關城市取消普通住宅和非普通住宅標準。目前，財政部正在抓緊研究明確與取消普通住宅和非普通住宅標準相銜接的稅收政策，主要包括增值稅和土地增值稅。具體政策正在抓緊履行相關程序，經批准後會及時向社會公告。

在相關稅收調整方面，財政部主要從三方面考慮：一是統籌把握相關城市房地產調控的節奏和地方財政收入形勢，作出科學合理的安排；二是賦予地方一定的自主權，保持政策的穩定性和公平性；三是有效降低房地產企業和購房人負擔，促進房地產市場止跌回穩。