奔騰思潮》監察院有權「審議」審計部？（張志偉）

監察院長陳菊。（中時資料照／劉宗龍攝）

監察院審計部7月公佈去年度中央政府決算審覈報告內容，其中包括前瞻基礎建設、居住正義、能源轉型、特別預算等部分，被在野黨與輿論引用，據此質疑執政黨舉債過高。日前傳出監察院長陳菊上月在院會要求審計部應設發言人，依事實適度澄清，被外界質疑是不當施壓及越權。監察院新聞稿進一步指明，「依據審計法第17條、第20條及第69條規定，審計部針對各級政府及其所屬機關績效，有無涉及未盡職責或效能過低情事；各機關人員有無涉及財務上不法或不忠於職務上之行爲；及查處各機關不爲負責答覆或答覆不當案件，依法即應報監察院處理。又依據審計法第34條規定，審計部應將決算審覈意見送陳監察院審議。監察院依據『監察院審議中央政府年度總決算審覈報告辦法』、『監察院審議地方政府總決算審覈報告辦法』，由各常設委員會審議。」

新聞稿中引述決算法、審計法的這些條文，主張監察院有權審議審計部所提總決算審覈報告，似乎意味着監察院可以「監督」、「審議」審計部。

但這恐怕是搞錯了監察院和審計部間，以及與立法院間的憲法分權模式：無論是審計法第17條、第20條、及第69條，說的都是審計人員發覺各機關人員有財務上不法或不忠於職務上之行爲，或是各機關不負責答覆，或對其答覆認爲不當時，陳報監察院發動監察權，但監察的對象是行政部門及其人員。

廣義理解下的預算制度分爲四個階段：預算籌編、預算審議、預算執行及決算審計。依決算法第26條，「審計長於中央政府總決算送達後三個月內完成其審覈，編造最終審定數額表，並提出審覈報告於立法院。」同法第27條進一步規定，「立法院對審覈報告中有關預算之執行、政策之實施及特別事件之審覈、救濟等事項，予以審議。立法院審議時，審計長應答覆質詢，並提供資料；對原編造決算之機關，於必要時，亦得通知其列席備詢，或提供資料。」同法第28條第2項則規定，「總決算最終審定數額表，由立法院審議通過後，送交監察院，由監察院諮請總統公告；其中應守秘密之部分，不予公告。」連結審計法第34條第1項及第2項規定，「政府於會計年度結束後，應編制總決算，送審計機關審覈。中央政府年度總決算，應由審計部於行政院提出後三個月內完成其審覈，並提出審覈報告於立法院。」而此等條文之基礎正是憲法第105條之具體化：「審計長應於行政院提出決算後三個月內，依法完成其審覈，並提出審覈報告於立法院。」其憲法分權的架構是：由行政院提出決算於監察院，但並非逕由監察院審覈，而是交由獨立、專責之審計部爲之。審計長依法完成審覈，是提出決算審覈報告於立法院，立法院就審覈報告中有關「預算之執行」、「政策之實施」及「特別事件之審覈、救濟」等事項，予以審議，善盡立法院財政監督之權限。

簡單來說，現行財政憲法財政監督的邏輯是：由行政院主計單位所爲財政自我審查（決算），再由審計機關審覈之（審計），以及議會最後的財政控制與解免責任（審議）。因此，爲保障審計長的獨立性，特別於憲法明定，審計長由總統提名，經立法院同意任命之，決算的最終審定與到立法院備詢的責任，皆歸於審計長(憲法第104條、第105條參照)，只是組織上劃歸監察院。監察院在此扮演的角色與功能，是審計人員發現行政部門違法或不當之處，報監察院，以便發動其對於行政部門的監察權限（審計法第17條、第27條、第69條，以及監察法第6條彈劾、第19條糾舉及第24條糾正之權）。換言之，監察院無權「審議」審計部所提決算審覈報告，立法院方爲「審議」主體。就立法與審計機關間的權限分配，系將審計另爲獨立部門之憲法設計，爲兼顧兩權間的權限分配，決算之審計審覈與立法審議應可分爲：審計部就決算所提出之審覈報告，其法律效果在於確認財務責任；而立法院所審議之決算審覈報告與最終審定數額表，其效果則在於追究政治責任，並作爲將來預算審議與財政資訊之用。職是之故，在國家舉債甚高，財政吃緊的情況下，務求政府預算必須用在刀口上，此點正應是決算與審計制度所應扮演的正確角色，無論如何強調其重要性都不爲過。

比較法上，爲保障審計機關之獨立性，德國聯邦審計院系聯邦最高行政審計機關，享有獨立地位，其院長與副院長均由聯邦政府提名，經聯邦衆議會以秘密投票通過後，由聯邦總統任命，任期爲12年，其他審計人員包含個別事務領域審計部門長官均屬終身任職的公務員，其執行職務準用基本法有關法官獨立審判之規定（基本法第114條第2項第1句）。反觀我國，在先天獨立性保障不足的情況下，若又無法清楚掌握現行財政憲法下的分權模式，恐怕只會造成更大的憲政問題。立法院本身的監督制衡功能已然薄弱，若審計獨立性受有損害，則甚難期待立法委員本身得以善盡其財政監督之責。（作者爲銘傳大學公共事務暨行政管理學系助理教授）

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