ECFA談判之初 兩岸認知差距有如鴻溝

第五次江陳會會前磋商暨兩岸ECFA最後談判，在臺北圓山飯店舉行。（本報資料照片）

鑄劍爲犁：賴幸媛的兩岸談判秘辛（時報出版）

二○一○年一月下旬，雙方開始進入ECFA正式談判的第一階段，前幾個月雙方對ECFA的內容涵蓋面，認知差距非常大，宛如不可跨越的鴻溝。對岸談判團隊業務部門商務部、工信部、農業部、財政部等相關單位，認爲臺灣對大陸採取和其他WTO會員不同待遇，不符合WTO準則，因此強烈主張兩岸經濟必須「正常化」，亦即臺灣必須開放絕大多數仍然禁止的兩千三百多項工業農業產品和開放服務業項目；必須承諾貿易自由化期程，也就是必須敘明幾年內關稅降到零的時間表，一般是十年，對方高度質疑臺灣拒絕談時間表，意味的是隻要早收，其他的以後就不談了。大陸的相關技術部門明知我方不可能同意的許多敏感性要求，還先拋出來，例如要求進一步開放大陸農產品到臺灣，必須列入ECFA的談判，不能不碰；大陸醫師來臺執業、取消大陸電影輸入量限制等等。陸委會判斷這顯然是對方一開始的談判策略。

大陸政府部門也開始強調，他們碰到內部極大的產業壓力和產業利益問題，不可能給臺灣單方優惠，而且當時大陸也同時在和韓國、日本、澳洲談判FTA中，所以不能在ECFA談出給臺灣更優惠的待遇，以免其他國家要求比照。在早收清單方面，我方經濟部竟然獅子大門口，一開始試探性提出的要求是以臺灣出口到大陸貿易額約四○％爲計算標準，並提出大量而敏感的項目要大陸降稅，對方商務部、工信部、財政部等認爲我方要價太高，「根本超出一般常識範圍」，完全沒有討論空間。他們認爲應該控制在一○％之內，還說CECA一開始也只有三％。

對方在第一階段就不斷提醒我方，不應將商談過程中雙方認知不同或爭議的地方訴諸媒體，造成泄漏或故意操弄。這種現象的確常在我方發生，對雙方談判都造成很大的困擾，但我方經濟部門官員就是管控不住。

第一階段，對方業務部門姿態極高，要價和叫牌交互使用。我方一年多來，從最高層以降到陸委會，特別還在二○一○年二月「總統對人民報告」的總統府民間座談會上，不管對外之定調和經常性宣導之內容，都會強調ECFA會照顧中南部、中小企業、中低收入戶（所謂三中）、弱勢本土傳統產業、不擴大開放農產品進口，不開放大陸勞工等政策，這些訊息中共領導人顯然有接收到，因此也在二○一○年二月相應地提出重視ECFA，及有利於ECFA能夠洽籤的原則性談話，呼應我方「三中」的重要訴求。

但顯然對岸的上情並沒有下達。大陸的業務部門談判團隊堅持提出對臺灣不可能接受的要求，與對岸高層政策方向極不一致。兩岸歧見很深，幾乎談不下去。協商進度一延再延。

第一階段在我方，陸委會於內部會議數度強力堅持，兩岸特殊關係必須特殊考量，兩岸經濟規模對比懸殊，絕不可能有進一步開放大陸農產品和許多敏感性工業產品進口的空間，無法比照WTO承諾，絕不同意將「正常化」列入，不同意列入貿易自由化的結束時程；並向經濟部門強烈建議，提出的早收清單應該依比例原則，提出「具有可行性」的「適度規模」，不應該漫天開價，因爲對方也會比照，只會造成談判難以進行。或許，這是我方經濟部門的策略，先試探、用來給對方砍價用的，但拋出後就證明很不實際、完全不可行；更不是先前高層數度裁示要以急迫性、必要性爲優先的適度規模清單。陸委會並請經濟部必須將我方的協議文本早日研擬完成，才能早日完成內部程序。這些建議得到兩岸小組高層院長、副總統和總統全力支持。

但進入四月，我方經濟部門草擬出來的內部協議文本竟然是完全參照抄襲「東協加一，CECA」的內容和文字，將ECFA當成是一個全面開放的FTA，早收只是極短暫過渡。或許，這是經濟部門的「專業堅持」，就自動忽略高層一年多前就已經對外宣示的「ECFA不是CECA，不是FTA」。但協議文本將來一定會字字句句被社會和國會用放大鏡檢視，所以陸委會當然得先字字句句檢視其邏輯和內容，以及是否符合高層的政策宣示和政策指示。

當時政府、社會和媒體還都把關注點放在早收清單項目的多寡和內涵上，不斷揣測或呼籲。但是陸委會看出，經濟部剛草擬出來的協議文本將會是政治風暴中心，預判這樣的協議文本將會帶來政治危機，造成政治崩盤。政府失信於民，國會不可能通過。

賴幸媛和陸委會核心同仁深入討論多天，極爲擔憂。賴幸媛爲此不能成眠，對國家最高層提出即時警示。兩岸小組高層都看到了，即時糾正我方內部亂象。最高層這時候認爲，協議文本應該由陸委會去主談，早收清單則由經濟部主談。