高思博／充滿政治算計的行政區重劃
▲賴清德日前拋出「行政區重劃」，認爲此舉必能翻轉南北區域的失衡。（圖／Pixabay）
賴清德院長去年在行政院年終記者會表示，針對非直轄市與直轄市差異問題，行政院今年可望透過修訂《財政收支劃分法》解決同職不同職等問題，並討論行政區重劃，以免城鄉差距拉大。
賴院長看來相當重視城鄉差距的問題，但很遺憾賴院長主政7年的臺南市，卻因爲縣市升格，讓列入升格的臺南縣也苦於合併之後，加重了人口外移、偏鄉邊緣化等問題。現在，賴市長變賴院長。原來賴市長都覺得棘手的問題，賴院長又該如何處置？臺南市內部偏鄉邊緣化問題，無關直轄市與非直轄市之間的人才流動與財政收支問題，賴市長都束手無策，更復雜的直轄市與非直轄市之間的資源分配、調整，能期待賴院長有合宜、長遠的擘畫嗎？
賴院長此次點出直轄市與非直轄市之間，政務官、常任文官會因同職不同職等問題造成人才外流，進而帶出行政院考慮制定行政區劃法的主張。事實上，行政院要解決同職不同職等、城鄉差距拉大等問題，何須勞師動衆制定行政區劃法、重劃行政區？行政院只需修改《職務列等》以及《財政收支劃分法》，即可處理人才流動問題；若要處理城鄉差距，除了修改《財政收支劃分法》外，更重要的是符合當地需求的就業機會是否足夠？有人口增長的動力後，再考慮輔以大型公共建設建成新市鎮纔是正途。然行政院何須大費周章重新規劃行政區重劃？這背後的意義與目的，恐怕並不如賴院長年終記者會所講的那麼單純。
那麼行政院此時拋出行政區重劃，恐怕仍不脫政治計算。我國行政區劃分，大致來說早在1945年頒佈《臺灣省行政長官公署組織條例》就大致底定，其後雖歷經臺灣省改組、臺北、高雄兩市先後升格直轄市，但直至2009年止，中央政府大致都依循1945年所擘劃的行政區劃分來治理。直至2010年的五都改制，地方治理纔出現重大的變革，亦出現許多制度設計之初未曾考慮到的問題。
首先，五都改制的經驗，已驗證縣市合併升格的直轄市，舊縣區並不會因爲改制升格而有所發展，反而造成新資源更加挹注於舊市區，導致舊縣區人口外移、加速沒落。臺南縣如此，臺中縣、高雄縣亦是如此，無一例外。因此，行政院想將透過行政區整並，達到均衡區域發展的目標，恐事與願違。
從行政區劃的歷史沿革來看，歷次的行政區重劃，仍不脫離政治與人文地理的範疇與意義。如果以蔡英文總統競選所提之區域聯合治理政見，來預想賴院長的行政區重劃雛形，則整個行政區重劃背後隱藏的目的，就是要打破舊有的人文地理疆界以及限制地方性的政治參與。
試想，當苗栗併入大桃竹苗區，客莊文化是否得以延續，不無疑問。如此斧鑿甚深的劃分，無非是希望斷開地域、人文與土地的連結，以獲取政治利益。其次，縣市合併後，所有升格縣市都將面臨議員席次大幅減少、鄉鎮長官派的問題。從民主政治演進的歷程來看，可謂是大開民主倒車。民進黨大幅度進行行政區整並，卻未提地方制度法配套，顯然是希望大幅縮減各級民選代表席次以及達到官派鄉鎮長目的。以上種種，無非就是不斷壓縮在地意見，及抑制偏郷爭取資源。
以臺南經驗視之，賴院長談縮短城鄉差距，顯然自曝其短也用錯藥方。如果單純要解決同職不同職等問題，根本不用動到行政區重劃。如果要解決城鄉差距，增加就業機會和人口，調整《財政收支劃分法》統籌分配款計算方式、保留草根性民主，輔以大型公共建設。行政院以掛羊頭賣狗肉的方式進行行政區重劃，是看低人民智慧，亦不能怪在野黨用政治算計的角度看待此事。
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●高思博，美國喬治華盛頓大學法學博士，世新大學法律學系副教授、「思想進擊」召集人、前臺南市立法委員。高思博個人臉書、個人LINE ID：apopo1po。以上言論不代表本網立場，本網保留刪修權。88 論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net