觀念平臺－統籌稅款與稅收分成應兼籌幷顧

圖／本報資料照片

臺灣在1997年修憲凍省，1998年將省移出地方自治團體地位，1999年相應修訂財政收支劃分法（簡稱財劃法），將原本屬於省稅及直轄市稅的營業稅，就此劃歸國稅；並且結合其他多項國稅之稅收，由中央來統籌分配，有其歷史背景。也因其屬權宜之策，在分配上又缺乏公認的標準，以致問題爭議始終不休。

回顧過去財劃法的修法過程，自1951年至1998年前，一共修正了十次；然自1999年的修法至今，一次都沒有完成修法程序，其中原因耐人尋味。或許是因爲在早期一黨獨大時代，修法的交易成本低；而在民主政治與政黨輪替下，中央與地方執政往往不屬於同一政黨，溝通、協調、達成共識的交易成本高，又缺乏修法的足夠誘因與壓力，故而長期延宕至今。

■財劃法25年未修，財政收支局面與行政區域劃分嚴重脫節

財劃法已25年未修，然其密切對應的行政區域劃分，卻經過多次修法，已由「2都21縣市」，演變成「6都16縣市」的格局。在此發展路徑下，財政收支局面與行政區域劃分格格不入、嚴重脫節。雖然財劃法勢在必修，以往並多次提出修法原則，標榜類如「財源只增不減」、「錢權同時下放」、「劃一分配基礎」、「強化財政努力」、「落實財政紀律」等，多屬政治口號；真正重要的，就是要明確決定中央統籌稅款的適當規模及具體合理分配方式，卻普遍缺乏共識。

行政院長卓榮泰在今年6月初指出，2024年的統籌分配稅款爲4,043億元，一般補助款爲2,303億元；兩者合計爲6,346億元，言下之意，中央已很照顧地方。在此同時，立法院舉辦的財劃法公聽會上，會議主席調查各縣市政府對統籌分配稅款之期待，加總至少需再增加2,575億元。未來若將一般補助款併入統籌分配稅款中，則以上三者合計約8,900億元。然這只是地方對中央統籌稅款大餅的需求面企盼，或多有膨脹之虞。而在對應的財源供給方面，未來修法若將扣除統一發票中獎金額後的全部營業稅收，以及所得稅、貨物稅收各10％納入，合計近約8,000億元，當可「做大」統籌分配稅款大餅的財源。

至於分配指標，本質上應從覈實彌平基準收支差額着手，並輔以其他自提有利指標來分配。8月初財政部召集22縣市地方政府開會，會中各縣市提出多達80項對己最有利的指標，後經財政部縮減至52項，其中人口數、土地面積、營業額、農林漁牧人口及工業人口是較具共識的項目。然欲形成能被各方接受的分配公式，所需付出的協商、溝通等交易成本極高，有待各方繼續努力。

■「中央集錢」與地方政府「吃大鍋飯」現況必須矯正

其實，中央統籌分配稅款制度的存在，規模被不斷地要求愈做愈大，反而益增中央的控制力，在本質上就是一套「中央集權」制度；地方政府也習於「白吃午餐」與「吃大鍋飯」，產生「道德危機」及依賴心理。如此很難擺脫「大家長vs.敗家子」的困局，嚴重打擊資源配置上的公平與效率。故就國家長遠發展言，若將財劃法修法重點置於統籌分配稅款上，誠屬畫錯重點，而是應從根本上、全面性的檢討各級政府職能與對應財源，做適當的劃分與配合；進而確認基準財政收支項目及短差金額大小，決定統籌稅款的合理規模，用以「調劑財政盈虛」，以期達到「水平均等化」目的。

對於「垂直均等化」問題，更是不容輕忽、亟需改善。由財政統計資料可知，近年來中央對地方政府的收入比約爲7.5比2.5，遠高於凍省前約6比4，具體呈現「中央集錢」現象。由於絕大多數縣市政府既有「自籌財源」根本不足以支應人事費，顯得地方財政體質孱弱問題嚴重。倘其稅收來源仍持傳統觀點，將財產稅及一些小稅（例如印花稅、娛樂稅）劃給地方；相對的，稅基大、具成長性的稅劃歸中央（例如所得稅、營業稅），自然不利「府際財政」合理發展，故需大刀闊斧改革。

爲期矯正或紓解中央統籌稅款制諸多缺陷，從規模上降低地方對該制的依賴性，發揮財政分權精神，就應合理強化稅收分成制度，對當地創造稅源、稅基所徵得的所得稅、營業稅、貨物稅等，以一定比率（例如2成或3成）直接分成給當地政府，提供招商引資誘因，以期共享經濟發展成果。而在統籌分配稅款與稅收分成制能夠適當搭配下，對於真正弱勢、貧瘠、無力改善地方財政的縣市，由中央提供特別或專案補助，助其發展當責無旁貸。