解讀：國常會研究促進政府投資基金高質量發展政策舉措

21世紀經濟報道記者 閆啓 北京報道

12月16日，國務院常務會議研究促進政府投資基金高質量發展政策舉措，指出要構建科學高效的管理體系，突出政府引導和政策性定位，按照市場化、法治化、專業化原則規範運作政府投資基金，更好服務國家發展大局。要發展壯大長期資本、耐心資本，完善不同類型基金差異化管理機制，防止對社會資本產生擠出效應。要健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍。

今年以來，國家層面已陸續出臺了多項舉措改善創投環境。2024年3月，《政府工作報告》中提出“鼓勵發展創業投資、股權投資，優化產業投資基金功能”； 6月，國務院辦公廳發佈《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（被稱爲“創投十七條”），圍繞創業投資“募投管退”全鏈條，進一步完善政策環境和管理制度，積極支持創業投資做大做強，充分發揮創業投資支持科技創新的重要作用；7月，《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》發佈，提出鼓勵和規範發展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本。

進入長期資本、耐心資本時代

從2015年前後政府投資基金井噴式涌現，在股權投資市場的身影活躍度不斷增強，已成爲國家經濟發展的重要推手，在推動基礎設施建設、促進產業升級、激發市場活力等方面發揮着不可替代的作用。早期政府投資基金存續期普遍是“5+2”模式，整體在7年左右。

隨着依靠房地產、出口和大宗商品驅動經濟的時代已經結束，我們開始新質生產力推動創新增長的時代。發展新質生產力，尤其是突破性的技術發展，依賴於深厚的基礎研究、開放的創新環境，以及強大的技術轉化能力，而這一切都離不開長時間的技術積累和資本投入。像半導體、航空航天、人工智能、生物醫藥這些行業裡每一項新技術的出現，從研發到應用，再到形成一個完整的產業鏈，動輒需要一二十年。過往的基金存續期限已經不再能滿足當下的投資需求，延長基金的存續期成了政府投資基金不約而同的選擇。

某國資平臺負責人表示：“對於國有資本來說，耐心資本和盈利不但不矛盾，而且完全是可以做到統一的。如果是真正的高質量創新投資，一定是能盈利的，並且回報水平一定會遠高於那些創新性不足的投資。國有資本不能因爲風險大、週期長就將這些項目拒之門外。現在越來越多的國有資本理解長期投資的價值，也願意爲之投入。”

今年9月，上海宣佈組建總規模100億元的未來產業基金，此次100億元由上海市財政全額出資，基金期限長達15年，還可根據情況申請延長3年。更早之前，2023年11月深圳市成立20億元科技創新種子基金，在存續期限上，種子基金打破了此前5到10年的慣例，存續期延長爲15年；今年6月，江蘇省成立總規模達500億元的江蘇省省級戰略性新興產業母基金，該基金存續期15年。其中投資期7年，退出期8年，延長期2年。在2023年底註冊資本爲110億元的廣東省半導體及集成電路產業股權投資基金二期存續期更是長達17年。

不僅是新設立的投資基金將存續期限設定到15年，更早成立的也紛紛開始將存續期延長。同樣是6月，浦東科創投資基金將基金存續期限由10年變更爲12年，其中投資期限由5年變更爲7年，該基金成立於2019年，首期規模55億元，原本結束的投資期進行了2年延長。浦東科創投資基金方面表示，此舉將有助於整合利用各方優勢，發掘投資機會，通過專項投資和市場化管理，提升公司資本運作能力及效率。

容錯免責機制不斷完善

延長基金存續期只是耐心資本的一個方面，同時政府投資基金制度的不斷完善也不容忽視。由於缺乏市場化激勵機制與容錯機制，一定程度上制約了政府投資基金持續健康發展。比如說有些政府投資基金的預算監管仍然沿襲政府直接投資的傳統做法，將股權看作是穩賺不賠的買賣，不允許資金沉澱，只將政府投資基金年度投資支出進度與速度作爲績效考覈標準。對此，國常會上明確指出，“要健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍。”

我們看到，不管是國家還是各地政府，在完善國有投資容錯免責機制上明顯加速。今年6月19日，國務院辦公廳關於印發《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》的通知，對於國有投資的容錯和免責機制再度重點提及。其中，分別從國有投資做LP和GP的角度明確指出：“優化政府出資的創業投資基金管理，改革完善基金考覈、容錯免責機制，健全績效評價制度”，“健全符合創業投資行業特點和發展規律的國資創業投資管理體制和盡職合規責任豁免機制，探索對國資創業投資機構按照整個基金生命週期進行考覈”。

此外，北京、上海、廣東、廣西、山東、四川等多地的投資容錯免責機制都在不斷完善、細化，更加能夠具體落地。比如，今年9月6日湖北省國資委發佈的《湖北省國有企業容錯免責事項清單（2024年版）》圍繞企業科技創新的重點環節和關鍵領域，明確了容錯免責的情形，“在種子基金、風險投資基金投資業務中，如實報告已知風險，因種子期、初創期企業發展存在較大不確定性，導致投資失敗，造成投資損失的”等措施，激發國資科技創新的熱情。

中國創投委與LP投顧近期聯合發佈的《2024年國有投資機構激勵與盡職免責（容錯）機制調研報告》調研報告顯示，超過63%的受訪機構已建立容錯機制，其中近半數（48.87%）將其納入了績效考覈體系。

值得一提的是，各地政府投資基金參與到股權投資市場的時間不過十來年的時間，而國有投資的容錯、免責機制的設立是涉及上至頂層設計下至具體運行機制一整套制度的調整，要平衡到監管部門、投資機構、企業方等多方的訴求。此次，政府投資基金受國務院關注研究，無疑將對於各部門和行業達成共識，將增強各方的認同感，使得完善政府投資基金出資、考覈、容錯、退出相關政策措施的可操作性提升，同時也將使其有了明確的政策依據，減少政府投資基金的後顧之憂。