來自美國國會 2015年如何終結EB-5簽證排期
很多朋友都已經知道了明年將會第一次出現EB-5 簽證排期，等待發簽證號將成爲投資移民家庭一道嶄新但必須逾越的障礙。從芝加哥美國移民律師協會歸來就不斷有人諮詢我們這個排期到底對自己影響多大，惶恐不安的心情儼然已經在各處逐漸蔓延，擴散。今天這篇文章是針對解決EB-5 排期的未來一年美國立法預測，我希望在這裡告訴大家，稍安勿躁，通過美國立法程序消除排期（至少在短期內）的最佳機會其實就在明年。在此感謝我的搭檔，美國共和黨資深顧問Bruce和多位提供“內參”信息的國會議員。
美國立法程序和兩黨制
美國的立法部門分爲參議院和衆議院，原始立法提案可以來自參議院，也可以來自衆議院。但法案在提交美國總統簽署成爲新法律之前，必須通過參衆兩院的分別投票，在兩院都要多數通過。當然，在最後階段，按照法律規定，美國總統還可以使用“總統否決權”阻止已經通過參衆兩院分別投票通過的法案成爲新的法律。簡單說，一項原始法案在美國成爲法律需要過三關：參議院投票，衆議院投票和總統簽字。根據法案內容不同，在參議院和衆議院內部，草案往往由相關委員會的委員提出，經內部討論再由整個委員會通過，並提交全院議員統一投票。
美國的政治體制是圍繞着民主黨和共和黨兩黨制的原則建立的，目的是爲減少政治獨裁壟斷，產生良性的權力制衡機制。由於政治觀點的不同，立法鬥爭一直是兩黨權力博弈的重要方面。當任何一黨佔據某一院多數席位的時候，該院的各相關委員會也就控制在了多數派所屬的黨派手中，在立法提案和投票上，該黨就可以在本院內大行其道，盡情揮灑。然而，如果民主黨和共和黨各自佔據參衆兩院中一院的多數，就會形成一個僵持局面，你的法案在我控制的地盤休想通過，我提出的法案我也很難指望能在你把持的地盤輕易通過。
移民立法與EB-5相關立法內容
說到移民問題，在美國，無論政客還是普通百姓，主要關注點都是對待非法移民的態度：共和黨主張堅決打擊非法移民並限制非法移民合法化，民主黨則強調應該保護包括非法移民在內移民權益並積極提供機會盡量使非法移民合法化。投資移民由於人數不多，在美國的移民立法中實際上僅有微不足道的影響，很多美國政客完全不瞭解什麼是EB-5，更有個別立法議員對EB-5持有偏見，認爲是變相向國外“富人”銷售美國國籍的項目。
在過去幾年中，幾乎所有移民法案，包括奧巴馬總統力推的《綜合移民法案》都無法同時在參衆兩院投票通過。這是因爲什麼呢？很簡單，因爲參議院控制在民主黨手中，而衆議院完全掌握在共和黨手中。當任何一黨通過自己的影響力在兩院中的一院投票通過一項法案後，在另一議院，自己的聲音就會完全被壓制，想投票通過自己的法案是相當困難的。按照立法規則，在此情況下，參衆兩院須針對具體提案各出一部分人馬，共同組成協商委員會（Conference Committee）商討可能對法案的妥協和修改，以達到兩院都能接受的狀態。很可惜的是，協商委員會的委員組成正好也是兩院各自委員會的主力，兩黨人數旗鼓相當，誰說服誰都不容易。這一對峙狀態使得任何在兩黨間有明確政見分歧的法案，包括移民法案，都無法順利同時取得兩院共同支持，交奧巴馬簽字自然也就無從談起。按照IIUSA提供給我的信息，以下是所有正在美國國會中討論的涉及到EB-5的移民提案：
1. HR2131 (SKILLS Visa Act) 衆議院提案，目前在衆議院討論中：主要內容包括去除簽證國家限額，增加EB-5最低投資額，投資移民隨行家屬依然算入每年10000個簽證名額；
2. S.744參議院提案，今年6月份已經在參議院投票通過，目前停滯在衆議院：主要內容包括投資移民隨行家屬不算入每年10000個簽證名額；
3. HR 4659衆議院提案，目前在衆議院討論中：主要內容包括去除簽證國家限額，每年從投資移民簽證名額中預留至少3000個名額。
以上三項正在討論中的提案都不約而同提出了把EB-5區域中心試行法案授權變成永久法案。儘管共和黨和民主黨對投資移民項目大面上都表示支持，但在具體條款上，尤其受到非法移民處理策略兩黨意見分歧大的干擾，不可能迅速達成一致，預計在今年年底前以上的三項法案中任何一項都不可能同時通過參衆兩院的投票。
移民立法轉機 今年十二月共和黨攻克參議院
EB-5 簽證排期出現在2015年而非其它年份，應該數運氣真不錯。爲什麼這麼說呢？因爲從現在掌握的情況看，2015年的前三個季度很可能是過去兩個總統任期內通過任何移民法案，包括支持EB-5 條款法案的最佳時機。雖然簽證排期還是終於真正出現了，但與此同時，通過立法途徑一舉消除EB-5簽證排期的曙光也已經同時出現在了地平線上。這正是應了那句話：“上帝爲你關上一扇門的同時又爲你打開了一扇窗”。這裡原因有二：其一，目前所有跡象都顯示，今年11月美國大選的中期選舉中共和黨將會比較順利地奪回6席參議院席位，從而在過去8年中第一次由同一政黨一統參衆兩院。同時在兩院控制多數席位意味着，即便在兩黨有嚴重分歧的立法領域，在兩院同時通過新法案也不再是難事；其二，2015年9月30日是EB-5區域中心試行法案又一次到期的時間，按照“慣例”，必須有新法律在9月30日之前能通過，以持續該試行法案，而這個新法案將成爲提高簽證數額的最佳立法機會。
前面講過，過去幾年兩黨的政治觀點爭鬥通過各自控制的議會（民主黨控制參議院，共和黨控制衆議院）常以立法對峙的形式表現出來。簡單說，你黨提出的新法案我黨當然不同意，你黨如不徹底按照我黨的想法修改，我黨當然就決不讓你黨提出的議案順利通過我黨控制的議會。這種狀況有望在今年12月徹底改變。按照政界和媒體幾乎一致的看法，由於奧巴馬總統政績無法得到包括自己所屬的民主黨很多黨員的充分認可，已經長期受壓制的共和黨將在今年11月中期選舉中順利翻身，成功攻克參議院。這樣一來，參衆兩院都在共和黨控制之下，任何有利於共和黨的新法案都將順利通過參衆兩院的投票，只要奧巴馬總統不“從中作梗”，新法案生效指日可待。
2015年增加簽證數額的兩次關鍵立法時間表
如果一切按照人們預料的發展，今年年底隨着共和黨同時佔據兩院多數席位，共和黨版的《移民綜合法案》將很有可能早早通過參衆兩院投票，從而送交總統簽字。這項法案極有可能加入把區域中心試行法案轉成永久法律的條款。不信？看看目前在參衆兩院中討論的所有三個不同移民法案（既有共和黨提出的，也有民主黨提出的喲）都包括這個內容，大家心裡就都清楚了。而一旦新的《移民綜合法案》包括了區域中心永久化條款，在現有的每年10000個簽證名額基礎上繼續增加簽證數額並非奢望，完全有可能也被當作提案內容的一部分，被“順手”加入進來。據我瞭解的共和黨“內部情報”，這一共和黨版《移民綜合法案》提出前共和黨多數派將會與奧巴馬總統事先展開談判並各自妥協，共和黨的讓步是放寬非法移民合法化的限制。這樣一來，該法案將在通過參衆兩院投票後順利通過總統簽字生效。從時間上講，該《移民綜合法案》可能早在明年1月就會由衆議院提出，可能在明年5月前後徹底完成參衆兩院的討論和最終投票，之後很快獲得奧巴馬總統簽字從而生效。
如果增加簽證名額不能被納入《移民綜合法案》的內容，情況又會怎樣呢？你猜對了，還有第二次機會，一次可能更好的機會。EB-5區域中心試行法案從1993年啓動以來，已經先後經歷過多次延期，除去1998年外，每次都是在9月30日財政年度結束前匆匆通過新法授權實現了延續。這一做法已成爲“習慣”了。如果共和黨版《移民綜合法案》無法加入區域中心試行法律永久化條款，這第二次機會將會按“慣例”出現在明年9月底的區域中心延期法案中。按照美國國務院簽證辦主任Charles Oppenheim的預測，EB-5簽證排期的出現大約在明年5月。在明年9月30日前如果“必須”通過新法律使區域中心試行法律延期，由於屆時簽證短缺的問題已經充分發酵，登陸推遲和子女超齡的負面影響已經波及各主要EB-5項目，與《綜合移民法案》相比，這項具體到EB-5的法案將有更大機會“攜帶”簽證名額增加條款。而迫於時間壓力，該法案將“飛快”通過兩院投票經總統簽字生效。
以上提到的兩次立法機會只要有一次成功，在2016財年開始有效增加EB-5簽證名額就能成爲現實。一旦出現這樣的局面，2015年5月到9月的EB-5簽證排期將只是曇花一現，之後2-3年內可能再無簽證排期的隱憂。當然反覆推演後，我們也必須意識到明年的立法局面還有可能出現最差的一種結果，那就是共和黨版《綜合移民法案》包括了區域中心永久化條款，但沒有提及簽證名額增加的內容。由於區域中心早早通過《綜合移民法案》成爲了永久法律，自然也就沒有了以上提到的第二次立法機會。因此，爲避免這種結果，國會遊說的重點還是在2015年前兩個季度重點突破共和黨的《綜合移民法案》提案，爭取同時加入區域中心永久化和增加簽證名額兩項條款。而一旦遊說效果不佳，倒不如兩項同時放棄，靜等9月底前的第二次機會。
當前美國參議院司法委員會（Judiciary Committee）主席是綽號“EB-5之父”的佛蒙特州民主黨參議院Patrick Leahy。Leahy參議員多年來一直是美國議會中最支持EB-5項目的議員，是名副其實的EB-5國會代言人。不過，應該說時運不濟，民主黨無法一統天下，衆議院以共和黨爲主的司法委員會從不買他的帳。由於兩黨在非法移民上的爭執，連累了原本兩黨沒有太大爭議的EB-5法案，在Leahy掌控參議院司法委期間，竟然遲遲無法通過任何像樣的移民法案。如果這次民主黨在參議院落敗，我們將看到Leahy落寞的身影在國會大廈通道盡頭漸行漸遠。
那麼，誰將在共和黨取得參議院多數席位後正式入主參議院司法委員會呢？這將十有八九屬於蟄伏已久的衣阿華州共和黨參議員Charles Grassley。請大家關注這位目前還未顯山露水的未來參議院移民法案實際操控者。從EB-5業內人站位角度來看Grassley議員屬於“溫和謹慎派”，他比Leahy更加保守，儘管基本態度支持EB-5繼續發展，但是他一向對從伊朗等地流入美國的資金安全性比較敏感。Grassley議員在他的網站上明確提出了自己針對EB-5的態度和擔心。我們可以從他網上聲明中明顯感覺到，他對來路不明的外國資金流入美國一事的態度格外謹慎。畢竟通過9.11恐怖襲擊後，美國自我檢討最深刻的一點就是在反洗錢制度上把控鬆弛，對恐怖主義分子的資金自動流入美國境內沒有防範。預計在立法討論中Grassley將會提出自己的觀點，但不會明確反對有利於EB-5發展的任何提案。
最後需要關注的是美國衆議院的加利福尼亞州共和黨議員Darrell Issa。Issa議員是當前正在衆議院討論中的HR 2131法案的提出者，屬於移民立法中比較突出的“少壯改革派”。從他的提案內容來看，Issa議員的改革是大刀闊斧的，從對EB-5項目多項現行制度的調整，到創造風投（VC）移民和E-2移民新項目，可以說包羅萬象，令人眼花繚亂。從目前瞭解的情況看，有關移民的提案在共和黨取得參議院多數席位後將主要從衆議院產生並率先在衆議院投票。這樣來看，Issa和他代表的衆議員立法委員們將會在很大程度上影響移民法案的最初模型，並在很大程度上直接影響參議院共和黨成員的意見。
這裡介紹的後兩位共和黨人物將在明年對有關EB-5的立法產生舉足輕重的作用。請大家記住他們的名字。業內普遍預計2015年是最近十年來EB-5立法產生最大變動的一年，很多新的規定將出臺。讓我們拭目以待吧。
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