粵開證券解讀萬億超長期特別國債：有利於提高中國經濟潛在增長率

央廣網北京3月5日消息（記者 曹倩）今日，十四屆全國人大二次會議開幕，李強總理作《政府工作報告》，全面總結2023年工作成績，明確2024年經濟社會發展主要預期目標和政策取向，部署2024年政府工作任務。

政府工作報告明確，爲系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。

對此，粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恆認爲，1萬億元的超長期特別國債相當於提高赤字率0.7個百分點，有利於擴大總需求，優化供給結構，提高經濟運行效率，提高中國經濟潛在增長率；優化中央和地方化債務結構，提高國債佔比，降低債務風險，爲地方財政騰出空間。

“財政政策的基調延續了中央政治局會議、中央經濟工作會議的提法，與去年《政府工作報告》財政政策基調大致相當，既要發力，用好財政空間，更要優化政策組合、優化支出結構、提高支出效率，把錢花好，同時兼顧力度和效率效果，兼顧發展需要和財政可持續性；更謀劃長遠要推動新一輪財稅體制改革，加強對高質量發展的財稅支持。”羅志恆表示。

羅志恆指出，2024年的赤字率擬按3%安排，與去年持平；赤字規模爲4.06萬億，高於去年1800億元；專項債擬按3.9萬億安排，高於去年1000億元；更重要的是未來幾年將連續發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。赤字、專項債與超長期特別國債合計8.96萬億元，超過去年赤字與專項債的7.68萬億元，也超過去年赤字、專項債與特別國債之和的8.68萬億元。

考慮到去年四季度發行的1萬億用於減災防災建設的特別國債，將主要在今年使用，今年的財政實際支出力度將明顯增強。

“一句話概括今年財政政策：力度較大，但更加強調優化政策組合和支出效率；穩妥以及標本兼治化解債務風險，長期要謀劃新一輪財稅體制改革。”羅志恆表示。

積極的財政政策主調不變

第一，積極的財政政策主調不變，“適度加力”這是由當前宏觀經濟有效需求不足、微觀主體信心仍未根本提振的形勢決定的。

羅志恆認爲，“加力”並“保持必要的支出強度”是今年經濟形勢的需要，是順應經濟形勢和經濟工作目標的順勢而爲。當前我國宏觀經濟總體處於疫後恢復期，但面臨一些困難和挑戰。

一是有效需求不足，居民消費和企業投資意願不強；二是部分行業存在重複佈局和內卷式競爭，出現產能過剩；三是物價水平低位運行，尤其是PPI降幅較大，導致企業利潤下降、債務負擔加重、投資意願降低、財政收入放緩。

中央加槓桿程度更高優化了債務結構

第二，赤字規模和專項債上調，發行超長期特別國債，中央加槓桿，支持國家重大建設的同時擴大有效需求。

其一，2024年赤字率保持在3%，但赤字規模有所增加，首次突破4萬億元。單純看赤字率本身意義不大，因爲我國赤字率口徑偏小，僅涵蓋一般公共預算，不足以判斷我國財政政策力度。

羅志恆認爲，財政赤字率數值本身不是個真問題，真問題是兩個：財政支出力度有多大；有哪些政策工具組合。財政赤字率維持不變，但通過專項債、特別國債、其他調入資金等擴大支出具有同擴大赤字率一樣的效果。

比如1萬億元的超長期建設國債就相當於增加赤字率0.7個百分點；比如專項債3.9萬億元相當於增加赤字率2.9個百分點。如果將這三者加總計算，實際赤字水平已經達到6.6%的水平，高於去年的6.1%（赤字與專項債之和除以GDP），力度是不小的，是符合當前形勢需要的，不能根據3%本身來得出財政不積極的判斷。

但同時，由於財政收入尤其是土地出讓收入形勢的不確定性較大，因此，未來年度有必要根據收入形勢動態調整赤字和債務，類似去年底根據形勢變化及時果斷髮行1萬億元特別國債。此外，還要尤其看到結構變化，赤字規模中中央赤字爲3.34萬億元，較去年新增的1800億元赤字全部由中央負擔，中央赤字佔比爲82.3%，屬於近年來最高水平，體現中央加槓桿；考慮到1萬億超長期特別國債，中央加槓桿程度更高，優化了債務結構。

其二，報告提出“合理擴大專項債投向領域和用作資本金範圍”“額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜。統籌用好各類資金，防止低效無效投資”，有利於解決當前專項債項目收益持續下降的問題。

當前各方對於專項債一般化的問題已形成較強共識，專項債項目收益持續下降引發債務風險、降低財政統籌能力，同時部分專項債資金閒置導致未能充分發揮出財政資金穩增長作用。

擴大用作資本金範圍有利於儲備更多收益更高的項目，推動項目儘快落地，降低風險、促進穩增長。更重要的是提出額度分配向投資效率較高的地區傾斜，這實際上在優化債務結構，即優化債務的區域結構，債務擴大的同時通過項目收益來降低債務風險。

其三，報告提出“從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元”，有利於擴大總需求，優化供給結構，提高經濟運行效率，提高中國經濟潛在增長率。

同時，超長期國債發行優化了債務結構，降低了債務風險。中央發債相對地方而言成本更低、週期更長，超長期特別國債形成了優質資產，更重要的是避免了地方加杆杆導致的風險，爲地方財政騰出了空間。

減稅降費從追求規模轉向注重精準有效

第三，重提“結構性減稅降費”， 減稅降費從追求規模轉向注重精準有效，支出科技創新和製造業發展，同時有利於進一步穩定宏觀稅負。

我國已連續十幾年實施積極的財政政策，長期實施大規模的減稅降費導致宏觀稅負逐步下降下行，財政空間仍有但總體在持續收窄。一般公共預算收入/GDP下降至17.2%，較2015年的高點下降了4.9個百分點。

羅志恆指出，大國必須保證一定的宏觀調控能力以應對經濟社會風險財政化等各方面挑戰，這就需要穩定宏觀稅負。因此，未來的減稅降費要注重效率和效果，注重結構性減稅降費，側重支持科技創新和製造業等領域，這有利於穩定宏觀稅負。

進一步加大對地方的轉移支付

第四，進一步加大對地方的轉移支付，確保基層“三保“不發生風險，緩解區縣財政壓力和收支矛盾。

報告在面臨的風險挑戰中提出了“一些基層財力比較緊張”，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方均衡性轉移支付力度、適當向困難地區傾斜，省級政府要推動財力下沉，兜牢基層‘三保’底線。”近年來受疫情衝擊和房地產形勢低迷等影響，宏觀稅負下行、經濟社會風險財政化導致我國財政收支緊平衡，疊加債務到期，部分區縣財政流動性風險上升。

而基層“三保”直接面向企業和居民，關係到市場主體的滿意度和獲得感。因此，財政部門持續加大對地方轉移支付，並要求省對市縣加大轉移支付力度。2024年中央對地方轉移支付預計10.2萬億元，剔除支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付、災後恢復重建和提升防災減災救災能力補助資金等一次性因素後，同口徑增長4.1%。

進一步落實一攬子化債方案

第五，統籌好地方債務風險化解和穩定發展，進一步落實一攬子化債方案，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。

報告提出“穩妥有序處置風險隱患”“堅持以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展，標本兼治化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險，維護經濟金融大局穩定。” 前期國務院常務會議提出我國地方政府債務風險總體得到緩釋，這主要通過財政化債和金融化債等方式實現了展期、降息，度過了短期的流動性風險，以及實現了部分隱性債務顯性化，化債成績值得充分肯定，爲經濟社會進一步發展打下了基礎。

羅志恆強調，但是要鞏固成果，從長期和源頭治理債務，建立同高質量發展相適應的債務管理制度。

其一，債務本身不是風險，關鍵是債務支出效率和結構，因此優化債務的區域結構、投向結構、期限結構、主體結構極爲重要，投向高質量發展的領域的和區域，債務規模擴大的同時風險並未擴大。

其二，推動地方融資平臺轉型是一攬子化債後的關鍵步驟，融資平臺是滋生隱性債務的主體，要理清楚地方政府與融資平臺的關係，同時推動業務轉型。（央廣資本眼）

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