中評智庫》臺灣參與世衛的能與不能（王英津、張錚）

世衛大會。（美聯社資料照片）

當下，臺灣參與世衛組織問題已成爲美臺聯手進行政治操弄的議題，並藉此牽制中國大陸的快速發展。那麼，臺灣參與世衛組織究竟有無可能性？如果能，需要具備什麼樣的條件，並經過怎樣的程序；如果不能，究竟是什麼原因所致；在臺灣繞開中國大陸、單方面「闖關」世衛組織問題上，美、臺爲何「明知不可爲而爲之」呢？其背後的真實動機究竟是什麼？基於認清以上問題，本文做如下探討和分析。

一、過去實踐中臺灣參與世衛組織的「能」與「不能」

回顧既往，早在1997年，臺灣當局就曾向世衛組織（即WHO）提出了參與申請。緣此，臺當局開啓了訴求參與世衛組織的長達20餘年的歷程，並在此過程中，形成了臺灣能或不能參與世衛組織的「慣常性」操作模式。「能」參與的操作模式是：基於一箇中國原則、經由兩岸協商、最後臺灣務實參與的模式；「不能」參與的慣常操作是：沒有一箇中國原則做基礎，臺當局繞開跟大陸協商，單方面「闖關」世衛組織的操作手法。兩種不同的操作手法導致兩種不同結果，主要是臺灣能否以觀察員身份參與世界衛生大會的活動,同時兩種操作手法在動機、背景、條件等方面也均不相同。

（一）李、陳、蔡時期爲何「不能」

臺當局繞開一箇中國原則，單方面「硬闖」參與世衛組織，主要體現在李登輝當局（後期）、陳水扁當局、蔡英文當局（2016年5月上臺以來），繞開兩岸協商，單方面在國際社會拓展所謂「國際活動空間」，推行「臺獨」路線。在此過程中，臺當局企圖繞開大陸，通過世衛組織現有納新程序，實現先「務實地」成爲其觀察員，再成爲其會員的目的。叩關伊始，臺當局便以「事實上的國家」身份，申請成爲世衛組織的會員，並同時申請觀察員身份，這一操作既暴露了臺當局的「臺獨」圖謀，也顯現其深知以會員身份參與世衛組織的不可能性。這一操作模式下，臺當局將力爭成爲世衛組織的觀察員作爲主要訴求目標，並將希望寄託於其「友邦」的聯名提案，然後極力爭取美、日、歐等外部國際力量的支持。

從以上三個時期的實踐結果來看，臺「友邦」爲其發聲的數量、外部國際力量的態度與行爲，呈現出穩定與波動共存的特點。李登輝時期（1997-2000年），臺「友邦」初步形成在提案等相關階段「協作分工」的模式，三年間這一模式相對穩定，其變化主要表現在「友邦」提案數量的差異。而且，以美國爲代表的外部國際力量，對臺灣參與世衛組織的態度逐漸明朗。例如，1997年美國對此表態聲稱其奉行一箇中國政策，不主張在政府間國際組織內討論臺灣成爲會員的問題，但希望臺灣能以適當方式爲世衛組織做出「貢獻」。1998年美國衆議院通過第334號共同決議案，首次表態支持臺灣參與世衛組織。1999年美國國會「支持臺灣參與世衛組織」。2000年美國國會以法案形式要求促成臺灣成爲世衛組織的觀察員，併成爲美國至今的基本立場。李登輝主政後期，臺灣企圖繞開大陸，依靠單方面的「死拼硬打」闖進世衛組織的路徑基本形成，陳水扁時期和蔡英文時期，在此基礎上依靠「友邦的發聲」、「國際反華力量的支持」，繼續推進臺灣參與世衛組織的進程。

陳水扁時期，臺當局推進參與世衛組織基本路徑未變，但受島內政治環境影響，臺當局加大叩關世衛組織的強度。2001至2002年，陳水扁當局延續李登輝當局繞開大陸在國際社會「死拼硬打」的推進策略。值得注意的是，2001年美國首次在世衛組織會議期間，公開表達支持臺灣參與世衛組織的態度，並在2002年修法延長相關法律時效。此外，歐洲議會通過緊急聯合決議文，呼籲世衛組織應接納臺灣爲觀察員。之後，美國和日本於2004年首次在世界衛生大會期間通過投票支持臺灣參與世衛組織。因此，陳水扁時期，無論從發達國家的表態看，還是從世界衛生大會的相關程序上看，臺灣參與世衛組織獲得支持的力度在總體上呈現出增強趨勢。即便2007年陳水扁採取激進策略，謀求以「會員」身份參與世衛組織，美國等外部力量雖持否定態度，但仍明確支持臺灣以觀察員身份參與世界衛生大會。可見，陳水扁時期，臺當局推進參與世衛組織的路徑和策略基本上未變，並且「外部力量支持」程度增強。當然，該趨勢之所以形成在於「臺灣參與世衛組織」問題的性質，即兼具衛生問題與政治問題的雙重性質。針對這一情況，大陸與世衛組織協商後，做出保障臺灣同胞健康福祉的妥善安排，相關安排在很大程度上爲兩岸關係回暖後，臺灣能夠以觀察員身份參與世界衛生大會奠定了基礎。

2016年5月蔡英文上臺後，大陸爲向蔡英文當局釋放善意，並以一箇中國原則爲前提，同意世衛組織繼續在該年度向臺灣發出參會邀請，因而蔡英文當局延續馬英九時期的政治「紅利」，繼續參加了2016年的世界衛生大會。參會後，蔡英文當局並未珍惜大陸釋放的善意，拒不接受「九二共識」，繼續推行破壞兩岸共同政治基礎的「臺獨」路線，導致臺灣繼續以觀察員身份參會的政治基礎完全喪失。自2017年以來，臺灣當局因不接受一箇中國原則而被世衛組織拒於門外，而2020年新冠疫情爆發後，臺灣自認爲有了訴求參與世衛組織的新理由。在新冠疫情蔓延的背景下，臺當局的訴求得到美國、歐洲主要國家、加拿大、日本、澳大利亞等西方國家的支持，它們均表示支持臺灣以觀察員的身份參與世衛組織。因世衛組織堅持按照1971年聯合國2758號決議、2005年中國與世衛組織簽署的關於臺灣參與世衛組織問題的備忘錄以及其他相關文件處理臺灣參與事宜，臺灣迄今無法收到以觀察員身份參與世界衛生大會的邀請。

（二）馬英九時期何以「能」

相較於李登輝、陳水扁、蔡英文時期，馬英九時期（2008年-2016年）兩岸就臺灣參與世衛組織問題所達成的特殊制度安排和慣常操作模式，就顯得格外寶貴。該操作模式具有以下幾個要點：其一，堅持「一箇中國」原則。該原則是處理臺灣參與世衛組織問題的政治基礎和前提條件；只有在堅持一箇中國原則的前提下，纔可以根據世衛組織的章程規定和實際情況，以大陸同意和接受的某種方式，來處理臺灣參與世衛組織活動的問題。回顧馬英九時期，兩岸之所以在臺灣「國際活動空間」問題上能夠形成一些和平共識和共同遵守的行爲規則，根本的政治基礎就是一箇中國原則。如果偏離了該原則，則臺灣參與世衛組織問題就無從談起。其二，依循先兩岸、後國際的路徑。亦即臺灣要參與世衛組織，首先要積極跟大陸進行充分協商並達成具體諒解和方案，然後再向國際組織提出申請。臺灣一意孤行的單方面行動不會被大陸所接受。實踐也證明，臺灣當局越過兩岸協商、單方面謀求參與世衛組織的企圖從未成功。臺灣方面必須認識到，在參與世衛組織的路徑上應堅持「從大陸走向國際」，而非「從國際走向大陸」，期待通過在國際社會四處活動而給大陸施加壓力，進而達到其參與世衛組織的目的是不現實的。其三，採取個案處理模式。在臺灣參與世衛組織問題上，最終被該組織和兩岸雙方共同接受的操作慣例是個案處理，即對臺灣加入世衛組織問題採取逐年逐案逐次解決的處理方式。

馬英九時期，兩岸就臺灣參與世衛組織問題達成的制度安排和操作模式是臺灣真正意義上的務實參與模式，至少包含三個層面的務實：一是務實迴歸兩岸關係實質，從源頭尋找出路；二是務實尊重臺灣人民參與世衛組織的真實願望；三是兩岸共同務實迴應和保障島內同胞健康福祉的需要。此外，馬英九當局在一箇中國原則基礎上務實參與世衛組織的做法，凸顯其在訴求臺灣參與世衛組織問題上的靈活性，也爲大陸幫助臺灣參與世衛組織提供了可能的空間。進而言之，大陸歷來高度重視保障臺灣同胞衛生健康福祉，一箇中國原則、先大陸後國際路徑、個案處理方式不僅使臺灣成功參與了世界衛生大會，而且將之前用於拉攏「邦交國」和外部力量的經濟資源，節省下來全部用之於島內的公共衛生事業。

二、今後臺灣參與世衛組織的「能」與「不能」

未來臺灣在參與世衛組織問題上能否取得突破和進展，仍取決於蔡英文當局是否承認「九二共識」，以及兩岸關係和平發展的狀況。倘若蔡英文當局能夠重新回到一中軌道，接受「九二共識」，臺灣參與世界衛生大會將極具可能。但從目前蔡英文當局的兩岸政策立場看，蔡英文接受一箇中國原則的可能性極低，兩岸協商更是緣木求魚，所以，未來幾年臺灣當局能參與世界衛生大會的可能性幾乎爲零。

近幾年來，隨着美、加、英等國際勢力紛紛表態支持臺灣參與世衛組織，蔡英文當局又重新燃起參與的希望，企圖依靠由「友邦」提案、西方大國紛紛支持來實現參與世衛組織的目的。那麼，這到底有沒有可能性呢？不妨讓我們從參與世衛組織的相關程序規定和技術環節來做一分析。

世衛組織現有兩種參與情形，即完全參與和部分參與。完全參與係指世衛組織會員，只要按照世衛組織相關規定承擔規定義務，就可以完全參與該組織各項會議，並在參與過程中享受各項權利。部分參與是相較於完全參與而言，參與層級、參與過程和享有權利範圍受到一定限制，這部分參與主體主要包括世衛組織觀察員、與世衛組織通過正式協定聯繫的國際組織、與該組織職責相關的國際、國內政府或非政府組織、其它必要非國家行爲體等。需要指出的是，世衛組織正式成員包括會員、副會員（亦稱準會員），但根據世界衛生大會議事規則第三章第45條規定：「準會員代表得與會員國代表平等參加衛生大會及其主要委員會的會議，但不能擔任職務，亦無表決權。除會務委員會和證書審查委員會外，他們得與會員國代表平等參加衛生大會的其它委員會，小組委員會或分組。」因此，完全參與世衛組織只存在正式會員情形，而臺灣參與世衛組織的主要目的就是爲獲得該組織的正式會員身份。

由上可見，臺灣參與世界衛生組織身份可能選擇主要有四個，即會員、副會員、觀察員、非觀察員的非國家行爲者。在這四種身份中，以「會員」、「副會員」身份參與不具有可能性；以「非觀察員的非國家行爲者」身份參與原則上具有開放性；以觀察員身份參與則需要具備嚴格條件並遵循相關程序，否則沒有可能性。具體分析如下：

（一）臺灣以會員身份參與世衛組織不具有可能性

根據《世界衛生組織組織法》（以下簡稱組織法），成爲該組織會員途徑包括三種：1、申請主體是聯合國會員國。組織法第三章第四條規定：「聯合國會員國，依第十九章規定，並依其本國憲法程序，簽訂或以其他方法接受本組織法者，得爲本組織會員國。」2、申請主體是世界衛生組織創始會員國。組織法第三章第五條規定：「凡被柬邀委派觀察員出席一九四六年於紐約舉行之國際衛生會議之國家，依第十九章規定並依其本國憲法程序，簽訂或以其他方法接受本組織法者，得爲本組織會員國。但簽訂或接受本組織法應於衛生大會第一屆開會前爲之。」3、申請主體是非前兩種情形的其它國家。組織法第三章第六條規定：「未依第四條與第五條規定加入爲會員國之國家，得申請加入。其申請經由衛生大會過半數票批准後，即得加入爲會員國，但以不違背根據第十六章業經通過之聯合國與本組織所訂之協定爲限。」

通過比照三種途徑，第一條途徑下，臺灣當局已經不是聯合國成員，且根據聯合國當前狀況，臺灣不可能「加入或重返」成爲聯合國會員國。第二條途經，臺當局「創始會員國」身份之「中華民國」，已經在1949年後喪失資格，不滿足該條件要求。第三條途徑對臺當局來說，雖從理論上看有一定的可操作空間，但在現實中幾乎不可能。即縱使臺當局以「國家」主體自居，向世界衛生組織遞交申請，大陸也有能力阻止其申請在世界衛生大會期間通過。根據組織法第十三章第六十條規定：「衛生大會對於重要問題之決議，應以出席及投票會員國三分之二同意票爲之。此項問題應包括：公約或協約之締結；依照本組織法第六十九條第七十條第七十二條及修正案之規定，批准各種使本組織與聯合國及其他政府間組織及機關建立聯繫之協約」；「關於其他問題之決議，包括指定何種事項應以三分之二之多數票決定之問題，應以出席投票之會員國過半數之同意票爲之。」大陸可根據此規定，尤其是該規定第二款，將臺灣當局申請轉爲重要問題之決議，將投票門檻由簡單多數，變爲三分之二，遏制臺當局成爲該組織會員的可能。所以，臺當局成爲WHO會員不具可能。

（二）臺灣以副會員或準會員身份參與世衛組織不具有可能性

根據世衛組織組織法第三章第八條規定：「領土或各組領土，其本身不負國際關係行爲責任者，經會員國或對各該領土負責之主管當局代表申請，得由世界衛生大會準其加入爲副會員。」目前世衛組織有波多黎各及托克勞羣島兩個副會員，分別由美國和新西蘭爲其代爲申請。代爲申請爲副會員的新近案例，是丹麥政府代表法羅羣島遞交的關於要求成爲準會員的申請，總幹事根據組織法第三章第八條，向第74屆衛生大會提交申請，供世界衛生大會審議。

相較於已經成型或正在推動成爲副會員的案例來看，大陸認爲臺灣當局不擁有獨立的主權地位，如果由代表中國主權的大陸代爲申請，臺灣當局很可能不願意接受。同時，從大陸與香港、澳門的現有合作模式而言，香港、澳門作爲中國代表團成員，以地區名義成爲世衛組織西太平洋地區委員會一員，已經較好解決地區政府參與世界衛生組織的需求。大陸倘若單方面提出代爲臺灣申請副會員資格，這本就是善意的釋放，但尚無必要。

（三）臺灣以觀察員身份參與世衛組織具有附條件的協商性

世衛組織的《基本文件》並未對「觀察員」這一身份主體進行詳細規定，但從其實踐來看，世界衛生組織中的觀察員資格，包括主權國家、準主權國家及非政府組織。世衛組織的《基本文件》中提及「觀察員」一詞共8處，主要涉及邀請觀察員目標對像以及觀察員權利。例如世界衛生大會議事規則第四十六條：「應邀參加的準會員、或已代其申請會籍的領地的觀察員，可列席衛生大會或主要委員會的任何公開會議。應大會主席邀請並經大會或委員會同意，他們可對討論的問題發言。觀察員可發給非機密性文件、以及總幹事認爲可以發給的其它文件。他們得向總幹事提交備忘錄，其分發性質與範圍由總幹事定。」可見，觀察員身份囊括多種主體，臺灣以此身份參與世界衛生大會，對大陸來說具有一定的包容空間，但仍舊不能忽視世衛組織觀察員現有成員之間身份差異。世衛組織現有觀察員6個，分別是梵蒂岡、列支敦士登、馬耳他騎士團、巴勒斯坦、國際紅十字會、世界議會聯盟。這六個成員形成了觀察員兩種類型，一是被國際社會廣泛承認，並作爲聯合國會員或觀察員存在的政治主體；二是世衛組織認可並建立正式關係的國際組織。

四）臺灣以非觀察員的非國家行爲者參與世衛組織具有開放性

根據世衛組織《基本文件》和相關規定，邀請非國家行爲者參與對其開放範圍的活動。《基本文件》中與非國家行爲者交往的總框架導言開篇部分指出，「與非國家行爲者交往的總框架草案以及世衛組織關於管理與非國家行爲者交往的政策和業務程序，適用於在本組織各級與非國家行爲者的所有交往，關於交往的四項具體政策和實施程序則限定分別適用於非政府組織、私營部門實體、慈善基金會和學術機構。」非政府組織、私營部門實體、慈善基金會和學術機構，是非國家行爲者參與世衛組織的主要組織載體。臺灣以非國家行爲體名義參與世界衛生組織，貫穿臺灣參與世衛組織的整個歷程。具體而言，臺灣參與世衛組織的早期推動力量，主要是非國家行爲者的民間機構。此外，即便臺當局無法以會員、副會員、觀察員等身份，參與世界衛生組織，仍保持民間非國家行爲者參與世衛組織的空間。

從臺當局推動參與世衛組織進程來看，其首選仍是尋求以觀察員身份參與世界衛生大會。那麼蔡英文當局能實現以觀察員身份參與世界衛生大會嗎？

根據世衛組織的相關規定，某一主體成爲世衛組織的觀察員有兩種途徑：一是通過世衛組織總幹事邀請。根據世界衛生大會議事規則之衛生大會會議部分第三條規定：「總幹事可邀請已提出會籍申請的國家、已代爲申請爲準會員的領地、以及雖經簽署但尚未接受組織法的國家，派觀察員出席衛生大會的會議。」二是通過世界衛生大會以大會決議的方式邀請。如若任何會員國認爲確有必要，可提案提請世界衛生大會邀請世衛組織非會員國或國際組織，以觀察員身份參與大會。此方式在世衛組織實踐中的典型案例是，1974年世界衛生大會通過WHA27.37號決議，邀請巴勒斯坦以觀察員身份參與世界衛生大會。

1.從世衛組織總幹事邀請途徑來看，臺灣的主體身份不符合規定

臺灣當局雖在1997年和2007年，曾以「事實國家」身份申請成爲世衛組織的會員，但均被拒絕。這是否意味着世衛組織總幹事，始終能獨立做出正確的決定呢？事實上，1997年臺當局初次申請觀察員身份時，時任世衛組織總幹事中島宏和秘書處曾出現動搖，後由於大陸多次交涉，該組織最終拒絕了臺灣申請。蔡英文當局未獲得邀請參加世界衛生大會後，也曾要求世衛組織總幹事譚德塞向臺灣發出邀請，世衛組織拒絕了臺灣的要求。對此，世衛組織法律顧問索羅門表示，臺灣參與世衛組織屬於194個會員國的決定，總幹事無法定奪；他同時指出，世衛組織是政府對政府的國際組織，聯合國及世衛組織早在1971年就認定在聯合國代表中國的是中華人民共和國，這個決定至今仍維持着。結合世衛組織的相關規定以及索羅門觀點，世衛組織總幹事是否對臺灣發出邀請，在於是否認爲臺灣具有「主權國家」身份，如果總幹事及秘書處認爲臺灣是「主權國家」，就可能出現中島宏博士的搖擺狀態。而索羅門觀點，反映總幹事對爭議申請，採取規避且不違反世衛相關組織程序的方式進行處理。因此，大陸要預防「極端化總幹事」出現的可能。此處所言的「極端化總幹事」存在於兩種情況：一是其本人主動做出邀請臺灣參與世界衛生大會的行爲；二是受外部局勢變化和重要會員國家集體施壓，世衛組織總幹事迫於壓力，被迫做出邀請臺灣參與世界衛生大會的行爲。

2.從大會決議邀請途徑來看，臺灣「闖關」的可能性極低

在總幹事邀請路徑幾無可能的情況下，經由世界衛生大會決議邀請的路徑就成爲臺當局繞開大陸、叩關世衛組織的主要路徑。臺當局尋求通過世界衛生大會決議方式獲得觀察員身份參會，與其硬推以「會員」加入世衛組織，在程序上具有相似性，但其爲求提高參與世衛組織的可能性，謀求世界衛生大會通過邀請臺灣以觀察員身份參與大會的議案，現仍以此爲主要推動路徑。該途徑包括兩條進路：１會員國提案→總務委員會決定（是否）納入世界衛生大會議程→（是否）進行世界衛生大會表決；２會員或準會員提案→執行委員會表決→（是否）將提案列入世界衛生大會臨時議程。

倘若臺灣按照進路１來操作，具體程序應爲：「邦交國」在世衛組織規定時間內，向該組織提出「要求世衛組織邀請臺灣以觀察員身份出席世界衛生大會」議案，議案提交後世衛組織之總務委員會討論是否將議案列入大會議程，總務委員採取共識決方式，若爭議過大，委員會成員間難以形成共識，則可拒絕議案列入議程。但總務委員會的會議決定，並不是最終決定，提案國仍可要求大會對總務委員會審查報告進行表決，從而爭取將議案重新納入大會議程的可能。即便總務委員會決定將議案納入大會議程，根據現有大會表決方式，議案通過可能性不大。而在現實的操作中，大陸傾向於在總務委員會階段，直接阻止「要求世衛組織邀請臺灣以觀察員身份出席世界衛生大會」議案。

進路２在很大程度上，是臺當局第一條進路頻繁受挫後的無奈之舉。相較於進路１，提案主體依舊是臺當局「邦交國」，只是世界衛生大會議案受理機構由總務委員會變爲執行委員會，因此議案提交時間提前。世衛組織執行委員會收到提案後，比照世衛組織重大問題決議、其他問題決議的表決方式，決定是否將議案列入世界衛生大會的臨時議程。執行委員會之所以能受理議案，源於世界衛生大會議事規則第五條規定：「執委會應將以下項目列入衛生大會每屆例會的臨時議程，特別是：會員或準會員提出的任何項目。」

進路１和進路２，在發生時序上是先後關係，臺當局能接連操作。路徑選擇的多樣性，並不會爲臺當局增加「邦交國」議案通過的可能。臺當局通過兩條進路的先期目標，旨在將議案列入世界衛生大會議程，但兩條進路都存在先期審查「關卡」，並且按照現有表決模式，議案多在總務委員會、執行委員會被拒絕。縱使議案僥倖進入大會，能否正式進入議程暫且不說，一旦進入大會表決程序，大陸仍可團結支持一箇中國原則的國家，對議案進行集體否決。

綜上所述，蔡英文當局如果繼續選擇繞開大陸，硬推以觀察員身份參與世界衛生大會，其成功率近乎爲零。對大陸方面而言，只不過需要加大資源投入予以應對而已。至於臺當局選擇以會員身份參與世衛組織，則絕無可能。因此，臺灣今後參與世衛組織的能或不能，不可能繞過大陸方面單獨發生。換言之，如果臺灣能夠參與世界衛生大會，則必定是在一箇中國原則基礎上經由兩岸協商的結果。臺當局單方面「硬闖」參與世界衛生大會，導致其不能以觀察員身份參與世衛組織的活動,則是其背離一箇中國原則，缺乏兩岸協商的必然結果。但是，臺當局硬推參與世衛組織的進程，並未因其最終結果的無法實現而停止，臺灣當局有意推動參與世衛組織進程的常態化，並從中獲取政治利益。

三、臺灣參與世衛組織是「衛生問題+政治問題」

2020年初，新冠疫情爆發後，蔡英文當局開始藉助人權、健康、生命等人道主義話題，鼓動其「友邦」替其向世界衛生組織提案；美、日、澳以及歐洲主要國家也在輿論上予以支持和配合；島內媒體和政治人物呼籲參與世衛組織的聲音越來越強烈。蔡英文當局抓住「有利」時機，順勢推動參與世衛組織的訴求。爲了澄清檯當局的各種歪曲之詞，我們需要釐清臺灣參與世衛組織問題的性質。

（一）從歷史過程看臺灣參與世衛組織問題的雙重屬性

1971年10月25日，第26屆聯合國大會通過2758號決議，決定恢復中華人民共和國在聯合國的合法席位。緊隨其後，1972年第25屆世界衛生大會決議恢復中華人民共和國政府在該組織中的合法席位。隨着中國在聯合國的代表權在兩岸之間的「易位」，臺當局參與或重返聯合國及其下屬專門機構的問題遂形成。1972年至1997年間，臺灣參與世界衛生組織問題，主要呈現在民間層面，並以技術專家團體爲主要推動力量，希望臺灣能夠通過參與世衛組織，更好地保障臺灣人民健康。此時期，臺灣參與世界衛生組織問題，普通民衆對該問題關注度不高，且臺當局堅持不與大陸接觸政策，未推動臺灣參與世衛組織問題。因而，在此時期臺灣參與世衛組織問題的主要目的，停留在衛生健康福祉保障層面。

但1997年3月，臺當局時任「衛生署長」張博雅和「外交部長」章孝嚴先後致函世界衛生組織時任總幹事中島宏，申請成爲該組織的觀察員。臺當局希望先通過世界衛生組織總幹事直接邀請成爲觀察員，然後再謀求通過由總幹事提請世界衛生組織表決成爲正式成員。臺當局推動臺灣參與世界衛生組織問題，其政治目的一目瞭然。隨着蔣經國時代的結束，李登輝當局的「臺獨」路線逐漸顯現，具體表現爲臺當局申請「重返或加入聯合國」。因此，臺灣參與世衛組織問題，是配合臺灣「參與聯合國」問題的需要，也是參與聯合國系統的重要組成部分。所以，臺當局參與世衛組織的政治目的昭然若揭。

（二）從現實訴求看臺灣參與世衛組織問題的雙重屬性

就世衛組織的工作內容來說，臺灣參與世衛組織問題在一定程度上是一個公共衛生問題，具體說來：一是世衛組織是聯合國下屬的、目前國際上最大的政府間衛生組織，旨在使全世界人民獲得儘可能高水平的健康，其主要職能包括：促進流行病和地方病的防治；提供和改進公共衛生、疾病醫療和有關事項的教學與訓練；推動確定生物製品的國際標準。因此，我們也不能完全否認臺灣訴求參與世衛組織或多或少含有保障臺灣民衆健康的目的。二是臺當局持續推動臺灣參與世界衛生組織行徑，逐步增強民衆對臺灣參與世衛組織問題的認知。相比較蔣經國時期，臺灣民衆對臺灣參與世衛組織問題的不關注，經李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文等時期，對參與世衛組織問題的推動，臺灣民衆愈發關注該問題。三是公共衛生危機事件的衝擊，提升民衆認爲臺灣參與世衛組織的必要性。臺灣民衆相繼經歷了1998年腸病毒、2003年SARS疫情、2020年新冠疫情等衛生危機衝擊，尤其是新冠疫情爆發，進一步增添臺灣民衆對疫情防疫失控的社會恐慌。因而，從一個側面看，臺灣參與世衛組織問題也確實是一個公共衛生問題。

但毋庸諱言，臺灣參與世衛組織問題雖是一個公共衛生問題，但更是一個政治問題。從臺灣的角度說，其訴求參與世衛組織，絕非像臺灣當局所聲稱的「爲了保障臺灣民衆的健康」，而在背後有其「藉疫謀獨」的企圖。從大陸的角度看，大陸阻止臺灣參與世衛組織，也絕不是不顧臺灣民衆的健康，而是打擊「臺獨」勢力藉助疫情拓展所謂「國際活動空間」。國臺辦多次清楚指出，「事實上,在一箇中國原則的基礎上,中國臺灣地區的醫療衛生專家以個人身份參與世衛組織技術性活動,臺灣地區獲取世衛組織發佈的公共衛生信息、包括此次新冠肺炎疫情信息沒有障礙。」所以，雙方在該問題上的根本分歧在於「藉疫謀獨」與「遏制臺獨」的對立。如果不能看清該問題的後一屬性，就無法看清該問題的本質，也無法揭穿臺當局在該問題上的各種攻擊和詆譭之詞。概括起來，臺灣參與世衛組織問題的政治圖謀主要體現在兩個方面：１臺當局申請參與世衛組織的政治訴求明確。就臺灣訴求參與世衛組織的目標而言，先以觀察員身份參加世界衛生大會，而後謀求成爲世衛組織的會員或副會員。只不過暫時通過觀察員身份參加世界衛生大會，相較於前者更具可行性。因此，臺灣當局的訴求，經歷了從訴求成爲世衛組織的會員到以觀察員身份參加世界衛生大會的轉變。２臺當局推動參與世界衛生組織問題上，所選路徑凸顯政治圖謀。臺灣當局「參與世界衛生組織」歷史，根據參與結果差異可分爲三個階段。參與結果差異指臺當局是否被世界衛生組織邀請，並以觀察員身份參與世界衛生大會。李登輝、陳水扁以及蔡英文時期，拒絕在一中原則框架下，尋求參與世衛組織的可能性。因此，臺當局多選擇通過「友邦提案」尋求以觀察員身份參加世界衛生大會，同時，也存在直接訴求成爲世衛組織正式會員情況，但都未成功。

綜上所述，從臺灣來看，臺灣參與世衛組織問題不僅是公共衛生問題，更是政治問題。尤其從臺當局的推動臺灣參與世衛組織的實踐來看，旨在藉參與世衛組織在國際社會增加其「國際透明度」，凸顯「臺灣主體性」。

在大陸看來，臺灣參與世衛組織問題具有衛生問題和政治問題的雙重屬性，故該問題並非一個通常意義上的公共衛生問題，其政治屬性非常明顯。所以，大陸始終堅持從問題的雙重屬性出發來處理該問題，既要盡己所能爲臺灣同胞衛生健康權利提供相關保障，又要堅決遏制臺當局藉助疫情在國際社會謀求「臺獨」的行徑。

四、臺美炒作臺灣參與世衛組織問題的主要動機

如前所述，臺灣繞開大陸、單方面「闖關」參與世衛組織的策略，是行不通的。那麼，爲何臺灣卻「明知不可爲而爲之」呢？爲何美國還樂此不疲地支持臺灣參與該組織呢？

（一）臺灣的「醉翁之意不在酒」

炒作臺灣參與世衛組織問題，體現出民進黨當局的現實政治算計和長期「謀獨」目的。

其一，藉助臺灣參與世衛組織問題進行政治操弄。從臺灣參與世衛組織問題的現狀來看，因臺當局竭力將該問題進行政治化，指責大陸打壓臺灣，無視臺灣2300萬民衆的生命健康。臺當局認爲世衛組織以及該組織與中國大陸做出的協商性安排，無法滿足臺灣預防突發疫情的需要，從而使臺灣成爲所謂的防疫缺口。臺當局「行政院」在其網站上發文，說明訴求「參與世界衛生組織」的原因在於健康是普世人權，世界衛生組織排斥臺灣就是違反人權；「防疫無國界」，參加世衛組織關乎臺灣人民健康權益，更是世界衛生和防疫體系中不可或缺的一員；「臺灣能對全球衛生做出實質貢獻」。

其二，炒作該議題是民進黨當局脫嵌於當前執政困境的現實政治需要。新冠疫情爆發後，疫情衝擊下島內原有社會、經濟問題加劇，蔡英文當局無法招架，伺機以疫情爲核心，激化兩岸對立狀態，藉助臺灣參與世衛組織的既有問題，將島內現階段急需解決的問題，轉化爲安全問題。因此，民進黨當局可藉此將執政不力的內部矛盾外移，轉化爲兩岸矛盾，並歸因於大陸。而參與世衛組織問題，則是蔡英文當局防疫成效「夭折」的替罪羊。疫情爆發後，島內曾掀起對世衛組織和該組織總幹事譚德塞的網絡輿論攻擊，足見臺當局將政黨私利置於民衆健康之上的狹隘政治理念。

其三，蔡英文當局在推動參與世衛組織問題上之所以「明知不可爲而爲之」，反映出其並不滿足於僅從推進參與世衛組織進程中獲取政治利益，還藉機製造兩岸對立，達到「抗中拒統」的目的。

（二）美國的「一箭雙鵰」圖謀

美國炒作臺灣參與世衛組織問題，直接關涉大陸的核心利益，以求達到施壓大陸的目的。就臺灣參與世衛組織問題而言，以往美國的炒作主體是國會，行政部門較少配合，但特朗普政府時期，美方炒作臺灣參與世衛組織問題出現了「府會聯動」現象。拜登上臺後，府會聯動還出現進一步強化。因此，美國在該議題上操弄的特點，也反映出中美關係近年來出現的重大變化。近來美方頻繁發聲支持臺灣「有意義參與世衛組織」，實質上是逐步掏空其一箇中國政策意涵的重要步驟。2021年11月16日，習拜視頻會晤後，美方對一箇中國政策的表述也有類似跡象。所以，美國炒作臺灣參與世衛組織問題的主要目的是打「臺灣牌」，藉臺灣問題向大陸施壓，而非真正幫助臺灣參與世衛組織。

此外，美國炒作臺灣參與世衛組織問題，仍旨在拉攏臺灣充當遏制大陸的「馬前卒」。美國支持臺灣參與世衛組織，不僅有助於展示美國「關心」臺灣人民健康福祉的形象，而且有助於增強臺灣參與世衛組織、進一步拓展「國際活動空間」的信心。其本質是給蔡英文當局「撐腰打氣」，增強臺灣抗拒大陸統一的決心和意志，並以此使臺當局進一步依靠美國、心甘情願地充當牽制大陸的「馬前卒」。同時，在美國看來，炒作該問題可以用「低廉的代價」來消耗中國大陸，故美國頻繁藉題發揮也就不足爲奇。（作者王英津爲中國人民大學國際關係學院教授，張錚爲中國人民大學國際關係學院博士研究生）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

※以上言論不代表旺中媒體集團立場※