“電子眼”等設置地點應向社會公佈
新修訂通過的行政處罰法將於2021年7月15日起施行。行政處罰是國家法律責任制度的重要組成部分，是行政機關依法行政的重要手段。本次行政處罰法的修訂，是這部法律自1996年頒佈實施25年來的首次全面修改。
抓拍交通違法行爲
近年來，媒體報道了一些濫設亂設“電子眼”抓拍交通違法行爲，產生 “天量罰單”的事件，引發熱議。
在通過“電子眼”進行非現場執法的問題上，有時存在設置地點不合理、不公開，監控設備不合格、不達標，記錄違法信息不規範、不告知的現象。
行政處罰法第41條規定，行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審覈，確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標誌明顯，設置地點應當向社會公佈。
電子技術監控設備記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確。行政機關應當審覈記錄內容是否符合要求；未經審覈或者經審覈不符合要求的，不得作爲行政處罰的證據。
行政機關應當及時告知當事人違法事實，並採取信息化手段或者其他措施，爲當事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。
全國人大常委會法工委行政法室處長張曉瑩說，這樣規定能確保電子技術監控設備的設置科學合理、公開透明，把住“設置關”。
利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審覈，確保電子技術監控設備設置合理、標誌明顯，並要求將設置地點向社會公佈，避免“暗中執法”。
張曉瑩說，行政處罰法實施後，有關立法機關應當及時清理相關規定，對於超出權限作出的非現場執法規定進行清理。
同時，有關行政機關應當及時補充法制審覈、技術審覈、公佈設置地點等手續，完善電子技術監控設備設置的合法性。有關行政機關要及時檢定相關設備，對不符合標準的電子技術監控設備，及時淘汰、更換。
此外，有關行政機關要及時優化技術手段措施，提升電子技術監控設備記錄信息的告知效率、效果。既要及時，又要便捷，既要充分運用現代科技手段，也要兼顧不同羣體需求。
全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍說，在基層社會治理活動中，鄉鎮、街道承擔了大量服務職能和行政管理職責，其中很多行政管理職責需要通過行政執法來實現。
“但現行有關法律、法規大多規定行政處罰的實施主體爲縣級以上人民政府及其所屬部門，實踐中存在‘看見的管不了，管得了的看不見’的問題，難以適應基層社會治理的實際需要。”
北京青年報記者注意到，此次新修訂的行政處罰法增加了行政處罰權下放到鄉鎮街道的規定。
新修訂的行政處罰法第24條，對鄉鎮人民政府、街道辦事處行使行政處罰權作了規定，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，並定期組織評估。決定應當公佈。
承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設，按照規定範圍、依照法定程序實施行政處罰。
有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考覈制度。
對違反突發事件應對措施行爲
依法快速、從重處罰
“在抗擊新冠肺炎疫情期間，出現了一些哄擡物價、緊俏物資製假售假的情況，嚴重損害了人民羣衆的生命健康安全和財產權。”
張曉瑩說，行政處罰法對突發事件下的行政處罰實施作出了有針對性的制度安排，增加第49條規定：“發生重大傳染病疫情等突發事件，爲了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，行政機關對違反突發事件應對措施的行爲，依法快速、從重處罰。”
張曉瑩解釋說，這一特別規定的適用有三個條件。
一是要在發生突發事件的情況下，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。二是針對違反突發事件應對措施的情形，包括違反控制、封鎖、劃定警戒區、交通管制等控制措施的行爲，也包括囤積居奇、哄擡物價、製假售假、哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂市場秩序、社會秩序的行爲。三是適用這一特別規定還要符合特定目的，即爲了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害。
據悉，“依法快速、從重處罰”主要有三層內涵：一是必須依法。只有在國家有關規定中有明確依據的，才能實施快速、從重處罰的程序。
二是快速處罰。在保障當事人合法權益的前提下，可以簡化立案、調查取證、內部審批等流程，在較短時間內作出行政處罰決定。
三是從重處罰。即在法定的處罰幅度內選擇較重的處罰幅度。這樣有利於在特殊時期及時有效懲戒違法行爲，起到穩定社會秩序、妥善應對突發事件的作用。
關注
什麼是“首違可不罰”？
法律還新增了“首違可不罰”的規定。
違法行爲輕微並及時改正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰。
這一規定，是行政處罰法的重大突破。
司法部行政執法協調監督局副局長徐志羣說，“首違不罰”是行政處罰法處罰與教育相結合原則的具體體現。
行政處罰具有懲戒違法行爲的性質，同時也有預防和減少違法行爲的功能，行政執法的價值絕非“爲罰而罰”，而是要在懲戒違法行爲的同時達到預防違法的實際效果。
她說，大力推行“柔性執法”，對輕微違法者進行批評教育、進行勸誡同樣也能起到防止和減少嚴重違法行爲、降低社會危害性的作用。
她介紹，行政機關實施首違不罰必須符合行政處罰法第三十三條規定的三個要件，即初次違法、危害後果輕微、違法行爲人及時改正，這三個要件必須是同時具備，缺一不可。
“初次違法主要是指當事人在一定時間範圍內，在同一領域、同一空間內第一次有某種違法行爲。”她舉例說，2020年浙江省交通運輸廳、浙江省綜合行政執法指導辦公室印發的《關於在交通運輸領域推行輕微違法行爲告知承諾制的意見(試行)》規定：交通運輸領域輕微違法行爲不予以行政處罰的條件之一是“在本省範圍內本年度首次被查獲”。
部門和地方在貫徹實施行政處罰法時，應根據一定時間、空間和領域等實際情況，合理確定“首違”。
如何增強首違不罰的可操作性？
徐志羣說，各地區各部門要根據實際制定並公開多領域或本領域初次違法免予處罰清單，準確把握適用範圍。清單要根據執法實踐和法律法規規章的立改廢情況適時予以調整。
此外，要嚴格規範行政裁量權。應對照法律法規，依據不同行政違法行爲的事實、性質、情節、危害程度、實際後果等因素，按照合法、科學、公正、合理的原則，綜合考慮法定裁量和酌定裁量因素，對行政處罰行爲種類進行逐條梳理、分類、細化，納入行政處罰裁量基準管理，並適時組織評估，建立動態調整機制。
此外，還要嚴格適用相關程序。“屬於可以適用首違不罰情形的，行政執法人員應當向當事人指出違法行爲，進行批評教育，並提出及時改正要求。可採用告知承諾制等方式，要求當事人在承諾期限內及時改正並提交相應證明材料，未及時改正的，應視情依法採取必要的監管措施或信用懲戒措施。”
她說，實施首違不罰要落實好行政執法全過程記錄制度，行政執法人員可以根據實際情況，採用音像記錄方式記錄執法全過程，確保履職盡責有據可查和可回溯管理。
如何界定行政處罰行爲？
北青報記者注意到，新修訂的行政處罰法增加了行政處罰定義。“行政處罰行爲是行政處罰法中的基本概念。修訂前的行政處罰法並沒有直接對行政處罰行爲作出界定，有關行政處罰行爲的構成要素散見在不同條文中。”
全國人大常委會法工委立法規劃室副主任黃海華解釋說，無論是實務界還是理論界，對於什麼是行政處罰行爲有基本共識，但也有一些不同認識。
“增加行政處罰行爲定義，意義比較重大，有利於解決長期以來行政處罰界限不清問題，有利於將行政處罰權全面納入法治軌道運行，有利於嚴格規範公正文明執法目標實現，也有利於行政處罰法貫徹實施。”
根據新修訂的行政處罰法第2條規定，行政處罰是行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行爲。黃海華說，該定義體現了處罰與教育相結合原則，該嚴的嚴，該教育的教育。
爲何增加“5年”追責期限？
北青報記者瞭解到，行政處罰針對的違法行爲相對較輕。
爲體現行政權力的“溫度”和人性化執法，1996年制定行政處罰法時規定了追責期限，這次修法作了進一步補充完善。
新修訂的行政處罰法第36條第1款規定：“違法行爲在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害後果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。”
全國人大常委會法工委立法規劃室副主任黃海華說，按照新規定，行政處罰追責期限分爲三個層面：
一是在一般情況下，行政處罰追責期限爲2年；二是在特定情況下，追責期限爲5年；三是其他法律可以根據本領域的實際情況對追責期限作出特別規定。
他解釋說，增加“5年”追責期限的規定，主要是爲了貫徹落實黨中央關於“加大重點領域處罰力度”的要求，對這些領域的違法行爲延長追責期限。具體適用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害後果的”。
“涉及公民生命健康安全的領域較多，典型如食品、藥品、環境保護等，涉及金融安全的主要是證券、銀行、保險等金融管理領域。要注意的是，如果這些領域的行政違法行爲未造成危害後果的，不適用5年的追責期限規定。”
爲什麼沒有對“共同違法”作出規定？
外界有觀點認爲，新修訂的行政處罰法沒有對“共同違法”作出規定，“暴露了行政處罰法的漏洞”。
對此，張桂龍認爲，這一看法“是偏頗的、不正確的”。
行政處罰法第1條有關立法目的中規定，“保障和監督行政機關有效實施行政管理”。
他解釋說，所謂“有效”，一方面是指行政處罰是行政機關實施行政管理的重要手段；另一方面是指行政管理要有效率，需要及時查處違法行爲，依法給予行政處罰。
“凡是‘共同’，通常有主次之分，要求行政機關對‘共同違法’都要區分主次、分別處罰，將增加工作量，會影響行政處罰效率。”
他說，實施行政處罰，主要實行推定原則，即行爲人只要實施了違法行爲，就推定其主觀上有過錯，依法給予行政處罰，除非當事人有證據足以證明自己沒有主觀過錯，不需要行政機關去一一查明行爲人在實施違法行爲時的主觀狀況。
他還提到，行政處罰法作爲行政處罰領域的一般法，主要規範行政處罰設定和實施中的共性問題，對某個領域或者某類違法行爲，是否需要區分“共同違法”，由相應領域的單行法律、法規去規定。
“行政管理領域十分寬泛，不宜由行政處罰法作出統一規定。有些違法行爲往往涉及多個主體，如演員簽訂‘陰陽合同’，有付款方、收款方，誰違法就處罰誰。”
本次修法對一事不再罰原則作了進一步完善。
針對實踐中一個違法行爲違反多個法律規範的情形，在堅持“一事不再罰款”原則的基礎上，第29條增加規定“同一個違法行爲違反多個法律規範應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”。
全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍說，需要注意的是，“一事不再罰”指的是不能給予兩次及以上的罰款處罰，對於其他種類的處罰，還要看單行法律、法規的規定。
本組文/本報記者 孟亞旭 統籌/徐鋒