告別“有縣無城”！中國第一大省，傳來新信號

文丨西部菌

最近，一座縣城搬遷的消息引發關注。

據多家媒體報道，經新疆自治區人民政府批准，和田地區和田縣人民政府駐地由和田市遷出遷至和田縣轄區內。

這標誌着新疆正式告別“有縣無城”。

雖然對很多人來說，和田縣政府的搬遷並不是一個多麼起眼的事。但這件“小事”的背後，卻蘊藏着更大的背景，事關新形勢下安全與發展邏輯的變遷。

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放眼全國，在行政區劃結構方面，新疆是一個相當特殊的存在。

目前，新疆共有14個地州市（不包括新疆兵團管轄的11個自治區直轄市）。分別爲：

4個地級市：烏魯木齊、克拉瑪依、吐魯番、哈密；

5個自治州：昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州；

5個地區：喀什地區、和田地區、阿克蘇地區、阿勒泰地區、塔城地區。

這種行政區劃結構是基於歷史、民族等多種因素形成的。

其中，和田地區又是最特殊的。它出現了和田地區、和田市、和田縣並存的局面，這在全國都是非常罕見的。

更特殊的是，1984年，和田市成立後，原有的由和田地區下轄和田縣的和田鎮、肖爾巴格公社、拉斯奎公社及良種場劃歸和田市管轄。從此，和田縣縣屬機關單位分佈在和田市市區。

所以，在過去長達四十年的時間裡，和田縣實際面臨着“有縣無城”的尷尬。

當然，這種狀況，在全國來說，並不算特例。此前，由於歷史遺留原因，“有縣無城”的情況在很多地方都存在。

比如，2018年11月，山西澤州縣也才結束“有縣無城”局面。

目前，全國仍有遼寧撫順縣、河北滄縣等屬於這種情況。

有了縣，卻沒縣城，相當於缺少了一個政治、經濟中心，這毫無疑問不利於縣域經濟等各方面的發展。

所以，這次和田縣終於終結了“有縣無城”的歷史，對於縣域經濟的發展來說，是個大好事。

但是，考慮到新疆的行政區劃結構特點，以及和田縣屬於邊境縣，這一改變的影響，顯然不止於一個縣。

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首先，這或拉開的是整個新疆地區“撤地設市”的大幕。

作爲新疆5個地區之一的和田地區，讓下轄的和田縣擁有真正的“縣城”，實際上是理順行政管理機制的重要一步，這有利於爲“撤地設市”創造更好的條件。

新疆“十四五”規劃提出，優化行政區域設置。有序推進撤地設市，在條件成熟的縣推進撤縣建市，因地制宜開展撤鄉設鎮、鄉（鎮）改街道工作。

但其實，早在2016年，就有報道稱，和田地區“撤地設市”已正式進入申報階段。現在來看，隨着和田縣告別“有縣無城”，速度應該是在加快了。

其他的四個地區，喀什、阿克蘇、阿勒泰、塔城，距離“撤地設市”應該也不遠了。

有人或許會問，地區作爲一個遺留的行政區劃設置，級別和地級市一樣（一般都屬於正廳級別），撤地設市到底有何好處？

關於這一點，其實和田地區就是一個很好的例子。它的行政框架從地區到市，到縣，再到公社（鎮）、村（社區），多達5級。

而一般的市，則只有市、縣、鎮、村（社區），也即4級。所以，最直接的一點，撤地設市能夠減少行政層級，提升行政效率。

比如，之前和田地區就明確，要通過撤地設市，“努力把未來的地級和田市建設成爲審批事項最少、各類收費最少、審批時間最短、發展環境最優、服務質量最好的城市”。

所以，加快撤地設市，對於新疆來說，釋放的一個非常重要的信號就是，發展經濟。

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當然，這背後還有一個非常重要的信號。

大家都知道，自上世紀80年代開始，撤地建市在全國加速推廣。

截至目前，全國只保留了3個省份的7個地區，主要都在新疆，分別爲：

黑龍江大興安嶺地區；西藏阿里地區；新疆和田地區、喀什地區、塔城地區、阿勒泰地區和阿克蘇地區。

最近的一次撤地設市，是2017年10月，撤銷那曲地區和那曲縣，設立地級那曲市和色尼區。

縱觀這些被保留的地區，有一個共同特點，即不僅都是地廣人稀，且都位於邊疆地區，也就是說承擔了重要的維護穩定與安全的重要功能。

可以說，這些地區設置的保留，與它們所扮演的角色，是有密切關係的。

因爲行政區劃管理層級多，意味着具體的管理單元也越小，這對於維護安全、穩定是有好處的。但是，從發展經濟的過度，顯然是不利的。

一方面，層級多影響了行政效率，另一方面，也削弱了各級地方發展的能動性。

因此，邊疆地區推進撤地設市，釋放出一個重要信號，那就是這些地區的經濟發展，將得到更多的重視，所扮演的角色也將更多元化。

之前，在《官宣！中國第一大省，命運的齒輪開始轉動》中，西部菌就說過，自貿區的設立，預示在穩定與發展這兩大主題上，新疆正在構建新的平衡。

但其實，這個信號，並不只體現在新疆。

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今年4月，西藏對同爲邊境地區的米林、錯那實施撤縣設市（縣級市），同樣是一個值得注意的信號。

衆所周知，撤縣設市設區，雖然並不意味着改變行政級別，但是一個地方的發展自主性明顯提升。同時，城市建設、公共服務、工業發展等方面的資源配備也會增加。

這正是過去很多年，不少縣都極力追求變市、變區的動力所在。

但是，這幾年的政策風向明顯變化，不同國家文件對於撤縣建市設區的“尺度”一再收緊——從慎重撤縣設區，到慎重從嚴把握撤縣（市）改區，再到嚴控撤縣建市設區。

不過，這裡面也有一個口子，那就是邊境地區。

比如，國家發改委發佈的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》就專門提到：完善邊境地區城鎮功能。

其中，還點名要推動邊境城市加快發展，支持丹東、黑河、防城港等東北地區和西南地區邊境地級市吸引集聚人口；開展興邊富民行動中心城鎮建設試點，提高城鎮綜合承載能力。

此外，《中國科學院院刊》在2020年刊發的《“十四五”時期行政區劃設置與空間治理的探討》中也提到：

優化縣級市空間佈局，適當向邊境地區、少數民族地區、傳統農區傾斜。

增設邊疆中心城市、兵團城市，推動穩邊固疆，打造邊境開放經濟帶；

加快完成自治州駐地設市步伐。

穩步推進少數民族自治縣的撤縣設市工作，重點培育邊境中心城市。

這一方面，預示着邊疆安全與穩定的重要性，得到進一步提升，中國邊疆將迎來新的重塑；另一方面，與過去相比，對於邊疆安全的考量，將更多從經濟視角入手。

可以預期，作爲經濟低窪地帶的邊境地區，將迎來新一輪的發展。畢竟，經濟發展了，人口才能聚集，邊疆的安全，也才能得到更有力的支撐。