劉思敏：景區管理應像"俄羅斯套娃"層層深入

旅遊景區是我國旅遊業發展的基礎，也是旅遊業發展的重要載體。近幾年來，我國旅遊景區在全國旅遊業蓬勃發展的總體形勢推動下，其開發建設和保護利用也取得了令人矚目的成就，但仍存在政出多門、體制混亂的宏觀格局，相當一部分景區存在發展理念滯後、管理能力欠缺、服務水平不高等問題。這與我國建設“世界旅遊強國”的戰略目標不相適應，與旅遊業實現跨越式發展的要求不相適應，與旅遊者越來越高的旅遊需求也不相適應。

針對上述問題，面對社會輿論對於景區問題的混亂認識和非理性的訴求，筆者一直主張對景區實行分類管理，即將全國的景區分爲公益型、市場型、混合型三種類型，簡要闡釋如下：

公益型景區指具有極大的、明顯的社會公益價值的“優中選優”的景區，如故宮、黃山、九寨溝、張家界、峨眉山、三峽大壩等，其旅遊資源具有很強的不可替代性和稀缺性，是自然壟斷產品，也是全國人民乃至全世界人民共同所有的財富。這類景區應免費或較少收費，力爭讓全民都能夠公平共享，避免壟斷利潤，避免對低收入人羣不公正，同時門票方案要向未成年人、學生、學校等重點受教育人羣和組織傾斜，以達到最大的社會公益效果。

市場型景區指不依託所在地傳統的旅遊資源，依靠開發商投入資本、土地、文化創意等旅遊發展要素，產生市場價值的“無中生有”的景區，如歡樂谷、迪士尼、環球影城等，其中人造景觀、人造娛樂型景區佔較大比例。此類景區的旅遊資源具有很強的可替代性和較大的風險性，是純市場化產品，門票價格決策完全是市場行爲，就像美國好萊塢大片一樣，讓遊客“用腳來投票”，門票採用“誰來就向誰收費”的方式，政府不承擔額外責任。

混合型景區指依託所在地的森林、一般人文古蹟等國有資源，同時也依靠開發商投入資本、土地、文化創意等旅遊發展要素，產生市場價值的“平中見奇”的景區。這類景區佔中國全部1.5萬多個景區中的大多數，其中四川的碧峰峽等景區最爲典型。此類景區兼具公益性和市場性，在從旅遊資源轉化成爲旅遊產品的過程中，需要地方政府或投資商高成本投入，因此門票定價必須部分考慮公衆的利益，同時又要面對供求關係的影響，政府又不能過度干預，一定幅度的價格升降屬於正常現象，應實行政府指導價或最高限價管理。

以上所言，是從資源屬性、開發建設、成本投入等因素出發，對景區進行的橫向分類，有利於形成產權安排清晰、責任歸屬合理的科學的景區門票價格機制。那麼在縱向上，要想對景區，尤其是利用公共資源建設、管理主體相對複雜的公益型景區實現科學管理，則不能搞“一刀切”，全部設爲國家公園永遠不可能成爲現實.

對此，筆者主張明確各級政府的責任，逐步建立由國家公園、省立公園和城市公園組成的三級公益景區體系，就像“俄羅斯套娃”，一級套一級，共同組成公益景區體系，共同發揮積極作用，增強對自然景觀和文化景觀的保護，滿足羣衆日益增長的物質文化需求。

一是逐步建立國家公園。由全國人大或國務院，確定推行國家公園體制試點期和過渡期，時間上同步，國家公園試點和國家公園預備清單兩種方式並行。即在那些具有不可替代價值、產權爲全民所有，未來由中央政府全額或差額補貼並統一管理，實行免票或者低門票價格的景區中，選取幾個作爲國家公園試點，摸索相關的路徑和經驗，如四川九寨溝、湖南張家界、安徽黃山、北京長城、山東曲阜的三孔（孔府、孔廟、孔林）等。同時在過渡期內，選取試點之外的100個左右的同類景區，實行“國家公園預備清單”制度，明晰入選景區的產權，正式授權地方政府託管，明晰責權利，執行以“合理成本+合理利潤”爲原則的門票定價機制，並仿效上市公司按年度公佈經過第三方審覈的財務數據，將其經濟運行情況置於全社會監督之下，兼顧遊客、管理者和地方政府等多方利益，最終，在國家公園成功試點的基礎上，在過渡期結束後，讓預備清單中的景區一次性或分批升級爲真正意義上的國家公園。

二是着重發展省立公園。省立公園借鑑歐美國家的州立公園的理念，實際上是國家公園的縮小版、省級版，通常由地方政府爲了保護自然生態、歷史古蹟或方便人民休閒娛樂而建立，其層次高於城市公園、低於國家公園。其實對於國家公園和省立公園，國外都已有很多成功的樣板可供借鑑。例如：美國的國家公園和州立公園分工明確，國家公園以保護國家自然文化遺產，並在保護的前提下提供全體國民觀光機會爲目的；而州立公園則主要是爲當地居民提供休閒度假場所，允許建設較多的旅遊服務設施。州立公園體系的建立既緩解了美國國家公園面臨的巨大旅遊壓力，又滿足了地方政府發展旅遊、增加財政收入的需要。再比如，澳大利亞有超過500座國家公園，同時也有另一種形式的自然保護區——州立公園和州立森林。這些保護區擁有權屬於州政府，區內的規定比國家公園少，多是帶有露營地、步行小徑和有標誌的林間車道的休閒場所。

應該說，目前我國建立省級公園的條件已經具備，比國家公園的條件更爲成熟，但由於地區發展不平衡，還不可能全國統一、全面鋪開，可以先選擇一些完成工業化的地區來推行，如在江蘇、浙江、廣東等地區，除去那些對全國人民有重大影響的景區，選取一些對全省人民有重要價值的旅遊景區進行試點。省立公園既可緩解國家公園面臨的巨大旅遊壓力，又能滿足地方政府發展旅遊、增加財政收入的需要。同時，由於利益主體相對簡單，不用像國家公園那樣需要更多考慮地區間平衡等問題，省立公園更加便於操作，也能爲國家公園從另外一個路徑提供有益經驗，因此可以作爲重點，率先推行。而省立公園從理論到實踐，都落後於國家公園，這是值得反思的問題。

三是繼續完善城市公園。城市公園是城市建設的主要內容之一，是城市生態系統、城市景觀的重要組成部分，是滿足城市居民的休閒需要，提供休息、遊覽、鍛鍊、交往，以及舉辦各種集體文化活動的場所。隨着經濟發展，各個城市的財政狀況顯著改善和經營城市的商業模式（客觀上也包括土地財政的驅使）成熟，從2002年城市公園免費元年開始，城市公園在我國已經發展得比較成熟，尤其是對於北京、天津、上海 等大城市來講，城市公園無論在社會文化、經濟、環境以及城市的可持續發展等方面都具有非常重要的作用。鑑於此，可以繼續推廣免費或低價的“城市公園”，滿足不同城市居民日益增長的、日常必需的休閒、文化、運動、交往等各方面的需求。

總之，在對全國景區進行科學分類管理的基礎上，建設好國家公園、省立公園、城市公園“三級公益景區體系”，特別是率先、重點建設好一批省立公園，才能滿足公衆對旅遊景區的基本需求，實現景區對自身的全面定位，進而形成彼此交融、互爲補充的景區縱橫管理模式，最終促進我國旅遊業的健康有序發展，提升廣大民衆的福利與幸福感。

（作者旅遊專家、社會學者，中國旅遊未來研究會常務理事、北京旅遊學會副秘書長、中國旅遊報首席評論員）