名家縱論／憲法的分寸

最近一波國會改革的討論，以及憲法法庭就死刑合憲性即將舉行言詞辯論，讓我們再次看到憲法對民主政治影響之大。先不必問個別議題的立場，無論如何這樣的討論都展現了認真對待憲法的態度。也正因如此，如何正確掌握憲法的分寸，爭其所當爭而守其所當守，就更爲重要。

一般而言，凡限制人民基本權的立法，因憲法法庭已是最後一道防線，因此儘管要認真看待憲法說了什麼，人權和公益權衡的界線畫在哪裡，實在很難說清楚，大家也不會像對待法院審判那樣計較司法不得造法，只要大法官論述在整體憲法言說上可以彼此觀照而持續受到檢驗，即使有時出現像是隔空抓藥的論述也多被忍耐。

但政府體制規定若無關體制基本原則且無涉人民基本權，解釋上更要多尊重立法者因時適變的調整，大法官很少會在有解釋空間時去堅持特定解釋方向，實例可以信手拈來。因此在這類立法所生的憲法疑義，立法者在審議時給予關注固有必要，但若體制調整的實益遠大於這些僅只是解釋上可能的憲法觀點，一味趨避反而變成反改革的藉口，這樣的例子也不少。

以總統副總統選舉改採絕對多數製爲例，仍堅持相對多數就好的意見已經很少，但仍有不少人認爲憲法既未規定當選應達絕對多數，如果只修改法律就採絕對多數當然構成違憲，在我看就已陷入觀念混淆。參考上一個有關總統副總統選舉的第四六八號解釋，憲法隻字未提的連署規定還直接涉及人民參政權，大法官仍以制度所需全票認定合憲。能不能在憲法增修條文第二條文字僅提「得票最多」一組當選，以及政黨間曾有是否爲確保絕對多數而採兩輪投票的討論，就認爲已「排除」立法上採兩輪投票，或甚至一輪多選項的改革空間，答案非常清楚。

憲法解釋不能隨便，但它的方法論比較複雜也是事實。政府體制包括選制規畫必然有諸多考量，一般而言，憲法會保留相當大空間給立法者累積經驗不斷調整，憲法制修時考量過的制度設計必然很多，但寫了什麼沒寫什麼，不好逕自判斷已經對之後的立法者設了多少限制。此所以德國憲法在很多地方都有較高的規範密度，但影響最大的國會選舉方式一個字都沒提。不少採半總統制的國家把兩輪投票寫在憲法裡，也只能說的確排除了改採一輪投票的空間。但我國憲法只提票數最多者當選而沒有明確規定投票方式，恐怕不好說立法者連決定採一輪或兩輪投票方式的空間都沒有。

在憲法開放的空間審慎立法，纔是對憲法最大的尊重，有關政府組織的立法尤其如此。再舉國民法官法爲例，在沒有任何憲法明文開放的情形下，讓不具法律專業、未取得公務員資格的人民和職業法官一起獨立行使全部審判權，絕對不能排除什麼時候被誰聲請憲法法庭認定有無違憲，但法案還是在司法院反覆思考後提出，立法院也議決立法，即使將來在並任院長、副院長的大法官迴避下，不無可能被其他十三位大法官以多數做成違憲決定，從現代分權體制來看，也比輕易用憲法當免戰牌規避推動體制改革爲當。

違憲與否從來不只是一加一等於二的事實問題，所以正確的態度，除了一貫守憲、不能此一時也彼一時也外，對於已被大法官作違憲認定者，在正式變更前，再不同意也只能遵守，這正是我不同意推動NCC改革者採明確牴觸第六一三號解釋方案的原因。除此以外，改革者就只要做到充分思考、無愧於心即可。（作者爲政治大學講座教授）