PPP復甦 專項債退坡？

（原標題：PPP復甦，專項債退坡？）

一家諮詢機構的負責人在2020年的最後一個季度察覺了市場中的變化：一些地方政府從以前以專項債項目爲主，轉爲開始推動大量的PPP項目和特許經營項目，在這其中存量的項目佔據了主導。

“現在一家政策性金融機構在我做的業務地區裡大力推動存量項目轉化，地方政府也配合着力推。”上述諮詢機構的負責人告訴記者。

在2020年年中，該負責人曾經做了一個判斷，PPP項目，特別是其中的TOT（移交—經營—移交項目）遲早會復甦。儘管在2019年下半年和2020年專項債項目出現大幅飆升，但對專項債項目的要求會越來越嚴格，也會越來越難做。

從財政部PPP中心的數據來看，同比項目入庫還是在下降，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年10月報數據顯示，10月，新入庫項目106個、投資額1,090億元，環比增加49億元、上升4.7%，同比減少682億元、下降38.5%；今年以來，新入庫項目877個、投資額14,635億元，同比減少4,173億元、下降22.2%。

在武漢大學PPP研究中心主任劉窮志看來，PPP既是政府項目投入，更是市場化體制機制創新。當前，PPP發展受到了一些因素的影響，比如不少地方PPP項目佔一般預算的比例已經接近10%的天花板；此外PPP規範文件的缺席，特別是《PPP操作指南》（新版）和《PPP條例》，也影響了PPP的進程。但作爲市場化改革方向，PPP前進步伐是任何力量也阻擋不了的。

經濟觀察報諮詢了十多位PPP從業人士，獲得的回覆顯示目前市場前景還不穩定，一些地區在整個2020年下半年都沒怎麼操作PPP項目，還有一些地方的重點轉向了做園區開發，但一些在中部和西南地區，PPP確實在復甦。

存量項目

這一次，帶動PPP再次啓動的是存量項目。

上述諮詢機構負責人來說，2020年的PPP業務，相比2019年，有所下降，專項債項目變多。但在最後一個季度來看，PPP又擡頭了，同時，下半年的回款情況也較上半年改善，但總體回款率依然同比下降了20%。

該諮詢機構的負責人告訴經濟觀察報，其實地方政府在第四季度再啓動存量項目轉化已經晚了。若在年中啓動，很多項目可以在現在拿到資金，地方政府可以過年關。現在纔開始操作，一時半會拿不到資金，給錢也要到明年了。

據經濟觀察報瞭解，在操作PPP和特許經營存量項目轉化之時，通過特許經營可以覆蓋收益的直接做特許經營存量項目轉化，不能覆蓋收益，可以由政府做TOT的可行性缺口補助。還有一些PPP項目違約管理現在也變多了，主要是在換屆後，地方新的領導對原有項目的不合規處進行調整，做一些合規性實施。

但是，上述諮詢機構負責人在項目操作過程中也發現，地方政府現在謀劃項目更加慎重了，各個地區都在把在庫的PPP項目，特別是入庫之後，沒有實施的殭屍項目，清退出來，留出財承空間。

政策的窗口期爲目前PPP項目的復甦提供了空間：在目前的政策環境中，本級國有企業還可以作爲社會資本參與政府的PPP項目，但按照已徵集意見的PPP操作指南，這一條通路有可能將被堵上。

上述諮詢機構負責人在做業務的時候，發現現在有一家政策性金融機構正在大力推動本級國企參與PPP業務。

“現在地方經濟、財政有壓力。PPP操作指南一直沒有出臺，在此情況下，還可以讓本級的國有企業做社會資本方。但按照之前徵集意見的PPP操作指南，本級政府作爲實際控制人的企業不能作爲社會資本參與PPP業務，這意味着，如按照這一徵集意見稿，地方融資平臺和許多國企參與本地PPP項目的路徑會被堵住，”該諮詢機構負責人表示。

專項債退坡？

在PPP項目復甦之時，專項債卻在高速推進之中顯現了一些問題。

劉窮志告訴記者，專項債項目是2020年應對新冠疫情、拉動經濟增長的最主要的快捷財政手段，但其成本收益自平穩機制在經濟下行過程中難以實現，財政風險凸顯，甚至累積系統性風險，2021年難以類似2020年盛行。2020年PPP項目不少轉向專項債項目，但2021年有可能反轉。一是財政資金有限，必須藉助社會力量。二是相較於PPP項目，專項債項目風險更大。

在2020年年中，審計部門公佈了一些地區的專項債問題。

審計署今年6月公佈的報告顯示，在審計18省份及所轄36個市縣後發現，由於項目安排不合理或停止實施等原因，有503.67億元新增專項債券資金未使用，其中132.3億元閒置超過1年。

廣東審計發現，截至2019年底，全省共有313個2019年新增地方政府債券項目因項目進度與資金籌集不銜接等原因，債券資金未形成實際支出，涉及金額169億元，佔2019年全省新增地方政府債券的7.8%。

四川在審計中發現，275.58億元新增債券資金由於項目準備不充分或停止實施等原因未使用，其中141.82億元閒置超過1年。廣西審計發現，1市3縣以及8家單位9.07億元債券資金閒置超過一年；2市4縣以及2家單位部分專項債券資金當年使用率不到20%。

除資金閒置外，有的地方還自行改變專項債資金用途，或用於日常支出。

比如，四川審計發現，13個市縣自行調整債券資金4.48億元用途(項目)，未履行報批(備案)手續。海南審計發現，3個市縣未經批准擅自調整債券項目或資金用途6.12億元。廣東審計發現，有10個市因前期準備工作不充分、項目進度慢等原因調整債券資金用於其他項目，未按規定程序報批，涉及金額51.62億元。雲南有13個縣違規將17.87億元用於償還企事業單位到期融資貸款、化解政府債務及支付其他項目工程款。

上述負責人所在的業務區域2020年對專項債有審計，但是結果一直沒公佈，“怕被打板子”。

財政部政府債務研究和評估中心副主任薛虓乾12月8日在主題爲“錨定高質量、服務雙循環——新格局下政府債可持續發展研討”會議上表示，在宏觀經濟好轉後，法定債務，特別是專項債務規模要逐步“退坡”，防止形成路徑依賴和債務風險持續累積。

薛虓乾表示，從近年督察審計覈查中可以發現，部分專項債券項目存在進展緩慢、配置效率低下、使用效率不高等問題。“這既浪費了專項債券資源，也削弱了其逆週期調節作用，更增加了融資成本負擔，因此亟需加快建立債券項目資金績效管理機制”。

前述諮詢機構負責人的判斷是2021年專項債和PPP將會並舉，既要做專項債也要做PPP，但是專項債肯定不會向2019年的下半年和2020年那樣狂飆。