土地出讓換“收款人” “土地財政”你還好嗎？

日前，財政部等四部門發佈《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》，決定將四項政府非稅收入的徵收機構改爲稅務部門。由於國有土地使用權出讓收入與地方財政以及地方土地交易市場緊密相關，本輪徵管職責劃轉工作備受各界關注。

接受證券時報記者採訪的專家認爲，非稅收入徵繳體制機制改革的不斷推進，有利於提高徵管效率，加強非稅收支管理的規範性。本輪徵管職責劃轉工作不改變財政部門的管理職權和土地出讓金分成，因此對“土地財政”生態影響甚微。不過，隨着稅務部門深入參與徵收工作，後續應繼續推進土地開發環節改革。

提高徵收規範性

減少欠繳拖延

目前，中國已實現省級和省級以下國稅地稅機構合二爲一，社保費徵收職責劃轉也順利完成，而非稅收入徵管職責劃轉仍在穩步推進中。今年以來，財政部也曾決定將自然資源部門負責徵收的土地閒置費、住房城鄉建設等部門負責徵收的按行政事業性收費管理的城鎮垃圾處理費劃轉至稅務部門徵收。

華夏新供給經濟學研究院院長賈康在接受證券時報記者採訪時表示，本輪四項政府非稅收入劃歸稅務部門徵收，將降低政府行政成本，提高公共部門的分配機制綜合績效，通過提高徵收規範性，減少欠繳、拖延等過去收繳工作彈性過大的狀況。

賈康進一步指出，政府非稅收入劃轉至稅務部門徵收已有先例，如基本養老金等社保費的徵收職責劃轉到稅務部門後，通過安置分流原社會保險經辦機構相關人員，從而基本消除管理部門相關固定費用，明顯降低了政府行政成本。稅務部門的依法執收權威性更強，約束力也更強，行政成本較爲透明，本輪四項政府非稅收入劃轉至稅務部門後，相信也能實現減少欠繳遲繳、降低總體徵收成本的效果。

徵收機構轉變

“土地財政”生態影響甚微

據財政部數據，2020年中國地方政府性基金預算本級收入89927.16億元。其中，國有土地使用權出讓收入84142.29億元。

可以看出，國有土地使用權出讓收入是地方政府性基金收入的主要來源，關係到“土地財政”生態。因此，在《通知》發佈後，社交媒體上出現瞭如“土地財政退出歷史”等類似聲音，擔憂地方土地出讓收入分成與土地出讓工作受衝擊。

多位專家一致認爲，從《通知》提出四項政府非稅收入的徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續按照現行規定執行，以及財政部公示的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入徵繳流程來看，本輪改革工作未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出讓流程的調整。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進指出，稅務部門“入場”，將土地出讓金的徵收從“財政部門管理、自然資源部門負責徵收”模式調整爲“財政部門管理、稅務部門負責徵收”模式。同時《通知》還要求央行、自然資源部門和住房監管部門等密切配合，做到信息溝通。可以看出，土地出讓金的收支最終還是由財政部門把控。唯一變化的就是在徵收實務工作中，稅務部門即各地稅務局承擔了相關的工作。

賈康認爲，所謂“土地出讓金退出歷史”的論調無疑是過度解讀。土地出讓金是土地使用權的經濟表現，市場經濟中國有土地的使用權也要形成對價。如果土地出讓金僅改變徵收部門，而未調整資金去向，應認爲基本上只存在正面影響，也就是通過徵管更加規範的稅務部門開展徵收工作，能有效避免資金欠繳、拖延現象。

南開大學經濟學院財政學系教授郭玉清告訴證券時報記者，土地出讓金劃轉稅務部門徵收，將有利於中央統籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，對全國各地區土地出讓收入進行統籌管理，遏制地方政府推高房價獲取土地批租收益的自利動機。但由於政策尚未改變中央和地方政府的收入分成，其對土地出讓工作的影響短期還比較小。

應繼續推進

土地開發環節改革

值得注意的是，《通知》還明確，徵管劃轉工作將先試點後推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）爲單位開展徵管職責劃轉試點，探索完善徵繳流程、職責分工等，爲全面推開劃轉工作積累經驗。自2022年1月1日起全面實施徵管劃轉工作。

賈康告訴記者，伴隨着本輪國有土地使用權出讓收入的徵收職責劃轉，後續財政等管理部門是否會調整土地出讓金使用的相關規則，比如中央財政是否會對資金加強集中管理等，需繼續關注。

國家稅務總局黨委書記、局長王軍曾提出，構建起社會保險費和非稅收入徵繳體制機制，將有利於爲提高社會保險費統籌層次奠定良好基礎，有利於爲研究推進適時完善繳費比率和推進非稅收入法治化進程奠定良好基礎。

在賈康看來，在土地出讓金的徵收部門劃轉後，可以繼續討論是否能在土地開發後形成的不動產（包括住房）持有環節徵稅。地方政府如果每年能夠相對穩定地獲得財產稅，稅基每隔一段時間重新評估，這樣的機制將會促使其有更多動力去優化本地投資環境和公共服務，地方政府也就做了自身的財源建設。土地開發形成的不動產（包括住房）持有環節的稅收，也會對土地開發前的批租環節形成的使用權價位有所約束，地方政府在土地開發環節不會偏激地一味傾向於擡高地價，從而造成所謂“土地財政”短期行爲。