謝宇程/政府首長是大權在握 還是步步驚心?

首長身在上位,大多都是戰戰兢兢,因爲他不知道,下面所謂的團隊,誰會在關鍵時刻拉他一把或推他一把。(圖/視覺中國CFP授權提供)

新閣揆上任,又是一陣報導風潮-誰上位了、誰掌大權了、誰主管部會了。外界看來,上位的莫不意氣風發、大權在握,可以呼風喚雨,可以創造新局。但真的是如此嗎?換一個政府首長,他實際上能帶來多少改變?我們寄予多少期待是務實的?

在我成爲教育主題的專欄作家之前,當過幾年的政策研究員,並在政府擔任機要,也認識不少在政府有幕僚工作經驗的人,至今還常交流想法。我們會發現,政府高層的工作實況,常常不爲大部分人所知,讓大衆常有錯誤的解讀、理解,或預期。

其中一個關鍵課題是:政府首長,很有權力嗎?他的才幹真的會反映在施政決策的品質上嗎?其實,實況頗爲複雜 -擔任政府首長的權力不但可能被漠視、被吃定,最糟的情況下,有可能被部屬消極陷害、間接徹換」。

是領袖,還是槍靶

我們來想一個問題公務體系裡,每一個人都會認真執行公務嗎?每一個人都會爲單位的成功而努力嗎?每個人都會誠實、全力投入地,幫助首長做最好的決策嗎?說真的,不會。公務體系是個大鍋飯環境,積極任事的人固然存在,但做得好也沒有績效獎金,消極散慢也不會被開除,當然就有人坐等退休;甚至,某些人其實有動機,希望事情搞砸,讓現任的首長下臺。

教育局組織架構圖。(圖/謝宇程提供)

我們拿某個地方政府的教育局組織架構來當例子好了(如上圖)。在這個架構圖上,局長高高在上,副局長、主任秘書,甚至專門委員,這些高階文官,表面上是局長的僚屬,要輔佐局長做出好的決策與規劃。但是在「仕途」的利害關係上,局長正是他們的敵人,也就是說一旦局長去職,有可能讓副首長轉正,排序其後每個人都可能補位晉升。某程度來說,局長當得安穩,正意味着他們的升職無望。

舉個《紙牌屋》式的情境推理吧!教育局的幼兒教育科提出一個方案,其中包藏重大爭議與風險,但教育局長本人是外部空降,對幼教領域的細節不太熟悉。如果在局長批示公文之前,專委主秘、副局長不指出問題,最後很有可能,決策按程序走完,發文執行,這位教育局長,或甚至縣市首長,就在毫不知情的狀況下吞下了一顆政治上的炸彈

在政府組織架構中,公文是由承辦人做初步規劃,經科長、專委、主秘、副局長的建議,報請局長最終決策。空降的政府首長,常常對於具體業務的細節與背景完全不清楚,非常仰賴高階文官的支援與配合,再說白一點就是「教導」或「救援」。而這些公務員選擇多做些,或消極些,全在他的一念之間。

如果高階文官在公文流程中及早提出警示,適時提醒,可以及早阻止一個政治危機。但他們知道,如果他們消極不作聲,而這顆炸彈最後爆炸了,誰擔任當時的首長就是誰倒楣,幾乎完全無法追究高階文官的責任-因爲外界不會知道他們本來可以阻止。公務體系,就是有大量「隱性」的知識與職責,並沒有(甚至可以說幾乎不可能)檔案化。

升遷無望,官場無敵我們往下看一層,在科長層級,他們與局長之間的利害關係就比較複雜了。當他們評估局長有可能支持自己向上升遷,他就會比較積極立功,展現能力與見解。當科長評估,這個局長並不太可能幫助他取得更高位階,他的態度就會消極。一個朋友和我提過一個例子:

「某局的主秘接近退休,大家都知道會迎來一波升遷機會。其中有個科長非常積極,只要有機會都力求工作表現,並且對局長態度畢恭畢敬。在主秘真的退休後不久,人事安排公開,那個科長卻沒獲得升遷。而且那時候距選舉不遠,一般都預測原執政黨會落敗,到時候局長也會換人。結果,那個科長就再也不給局長好臉色看了。原本公文上都會寫許多註記與建議,在那之後公文都很乾淨潔白,原本都常加班,後來都很準時搶先打卡下班。」

▲每個人在組織裡都有想要升遷的需求,也會想要積極求表現,但當他發現這個主管或長官對他的升遷毫無幫助時,就可能不會給長官好臉色看。(圖/視覺中國CFP提供)

在這種狀況下,無論是消極不認真幹事,或是刻意做些破事,給局長穿小鞋,都不令人意外。

還有一種非常難管理的,就是「待退文官」。當一個公務員接近退休,主觀上沒有企圖升遷,客觀上也沒有可能,他就可以在公務體系裡橫着走了。只要他不犯法,無論再怎麼樣怠忽職守端架子擺臉色,首長也拿他莫可奈何。

我曾經參與一個會議,會議中就有個資深高階文官,對首長非常不禮貌;在某個議案討論的時候,因爲意見和他的首長不同,甚至很大聲斥罵首長。我後來詢問才知道,這個文官再十個月「很快就要」退休了,因此他不怕首長,只要首長的決策會爲他(及他的單位)增加工作量,他都會出頭造反。

無法領導時,怎麼管理?因此,對於許多不是從基層做起、沒有充分歷練政務首長而言,因爲缺乏對政務背景及細節的知識,因爲缺乏賞罰部屬的工具與資源,他在部會機關中的權力基礎有可能是很薄弱的,要管理他的公務單位,常無法如臂使指(編按:意謂駕輕就熟、得心應手),甚至可能像是殺手遊戲一般步步驚心:總是處在可以被矇蔽欺騙的狀態,而且不知道到底誰會在什麼時候,把他推下陷阱。

幸好,大多數被拔擢擔任政務首長的人,都有相當深厚的社會經驗,懂得應對進退的手腕,大多數人都還能在這樣不利的局面,儘量維持政務運作。

其中一類方法類似於「畫大餅」-許多人都觀察到,有一件事最能引發公務員的奮鬥動力:「我要比同級的競爭者更早升遷,甚至把原本官位比我高,對我頤指氣使的人,都甩在身後。」因此,有些政務首長會竭力表現出對於身旁重要公務夥伴的賞識、重視,讓他們相信:「只要有機會出線,首長會優先推薦和提拔我,我升遷之時不遠矣!」如果能達到這一層,這位首長可能讓公務體系做出更積極的變革,在施政成效上進步。

如果首長沒有辦法把升遷大餅畫得漂亮誘人,他對於高階文官常常偏向懷柔與配合,支持文官體系的立場與偏好。這樣做,底下的文官至少會覺得:「這個老闆至少人不錯,努力幫他在這個位子上坐久一點吧,以免來個新的還可能亂搞事。」有些首長在任上可以默默做很久,是和這樣的(被)領導心法有關。

如果回到一開始的問題:政府首長實質上有多大權力?能造成多大改變?也許,我們放了太多的戲劇性的期待在其中。政府首長要把局面搞砸是很容易,但要振衰起敝、銳意改革、精準決策……絕對很難,換誰都差不多。那些坐在官位上的人,大部分都並不覺得逍遙自得,權力薰天;相反地,任何想要把事做好的人,坐到首長位置,通常是感到處處掣肘限制、焦慮惶恐居多。畢竟,現實官場中,步步驚心的宮鬥戲是天天在上演的。

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