【智庫圓桌】持續深入打好藍天保衛戰

建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標。2023年底召開的中央經濟工作會議提出，持續深入打好藍天、碧水、淨土保衛戰。今年1月發佈的《中共中央國務院關於全面推進美麗中國建設的意見》強調，到2035年，全國細顆粒物濃度下降到25微克/立方米以下，實現空氣常新、藍天常在。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

轉變發展方式的一場攻堅戰

藍天保衛戰的含義是什麼？爲何說藍天保衛戰是污染防治攻堅戰的重中之重？

王書肖（清華大學教授、國家環境保護大氣複合污染來源與控制重點實驗室主任）：空氣質量事關百姓身心健康，一個成年人每天呼吸2萬多次，吸入空氣15立方米左右，遠多於一天攝入的食物和水。研究表明，空氣污染是人類健康面臨的最大環境威脅之一，也是可避免的全球死亡和疾病的主要原因之一。藍天保衛戰旨在持續改善環境空氣質量，推動能源、產業和交通結構轉型升級，切實保障人民羣衆身體健康。其重點任務是減少重污染天氣和解決人民羣衆身邊的突出大氣環境問題，重點舉措是多污染物協同深入減排，不斷推動經濟高質量發展。

打贏藍天保衛戰是黨中央作出的重大決策部署，是污染防治攻堅戰的重中之重。2013年，習近平總書記在主持中共中央政治局第六次集體學習時指出，“着力推進重點行業和重點區域大氣污染治理”。同年，國務院發佈《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”），這是我國第一個以改善環境空氣質量爲目標的行動計劃，藍天保衛戰全面打響，我國成爲全球第一個大規模開展細顆粒物（PM_2.5）治理的發展中國家。2017年，“大氣十條”目標如期實現。黨的十九大報告提出，堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛戰。2018年，國務院發佈《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（以下簡稱“三年行動計劃”），目標是經過3年努力，明顯減少重污染天數，明顯改善環境空氣質量，明顯增強人民羣衆的藍天幸福感。

藍天保衛戰是一場目標明確的持久戰。經過十年攻堅，我國主要大氣污染物排放量大幅削減，空氣質量顯著改善。同時也要看到，當前我國PM_2.5年均濃度與歐美國家相比仍然偏高。爲進一步鞏固藍天保衛戰成果，2023年12月國務院發佈的《空氣質量持續改善行動計劃》提出，到2025年全國地級及以上城市PM_2.5濃度比2020年下降10%，京津冀及周邊、汾渭平原PM_2.5濃度分別下降20%、15%。今年1月發佈的《中共中央國務院關於全面推進美麗中國建設的意見》強調，到2035年全國細顆粒物濃度下降到25微克/立方米以下，實現空氣常新、藍天常在。展望未來，我國要達到世界衛生組織空氣質量指導值，主要大氣污染物排放約需減排80%，需保持大氣污染治理的目標明確、方向不變、力度不減。

藍天保衛戰是一場轉變發展方式的攻堅戰。我國是世界最大的製造業國家，以煤爲主的能源結構、以重化工爲主的產業結構、以公路爲主的交通運輸結構導致大氣污染物排放居高不下。從“大氣十條”到“三年行動計劃”，隨着大氣污染治理工作向縱深推進，傳統末端治理手段的減排空間正逐步收窄，實施結構性根源性減排、加速綠色低碳轉型成爲我國空氣質量持續改善的關鍵。《空氣質量持續改善行動計劃》強調結構調整和末端治理雙輪驅動，從“優化產業結構，促進產業產品綠色升級”“優化能源結構，加速能源清潔低碳高效發展”“優化交通結構，大力發展綠色運輸體系”三方面部署了14項措施，從強化面源污染治理和提升精細化管理水平方面提出7項任務，以空氣質量持續改善推動經濟高質量發展，通過系統治理協同推進降碳、減污、擴綠、增長，實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏。

藍天保衛戰是一場區域協同治理和多污染物協同控制的防禦戰。隨着大氣污染防治工作持續深入，藍天保衛戰主要戰場和減排對象也在動態調整。從主戰場來看，“大氣十條”劃定的是京津冀、長三角、珠三角等47個城市；“三年行動計劃”調整爲京津冀及周邊地區“2+26”城市、長三角41個城市和汾渭平原11個城市；《空氣質量持續改善行動計劃》強調的是京津冀及周邊地區、長三角和汾渭平原，但京津冀及周邊地區由“2+26”城市調整爲“2+36”城市，將PM_2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等地納入京津冀及周邊地區，將長三角南部PM_2.5穩定達標的城市調出，將汾河谷地和陝西關中地區作爲汾渭平原主要範圍，旨在突出重點、精準發力。從減排對象來看，藍天保衛戰以多污染物協同減排爲主要抓手，2013年至2020年全國二氧化硫、氮氧化物、細顆粒物、揮發性有機物排放量分別下降70%、28%、44%和4%，二氧化硫和細顆粒物排放均下降至百萬噸級，但氮氧化物和揮發性有機物排放仍在千萬噸級。《空氣質量持續改善行動計劃》明確要深化氮氧化物和揮發性有機物協同減排，將有利於PM_2.5和臭氧協同防控。

總體來看，空氣污染是全球最具挑戰性的環境問題之一。過去十年我國已取得顯著成就，未來仍需以保護人民健康爲核心，以推進結構調整爲抓手，進一步嚴格標準，強化減污降碳協同治理，持之以恆、久久爲功，推動空氣質量改善從量變到質變。

環境、經濟、社會效益多贏

十年藍天保衛戰，我國成爲世界上空氣質量改善速度最快的國家，取得哪些成效？

王曉莉【中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授】：黨的十九大將“污染防治攻堅戰”列爲決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。黨的二十大報告提出持續深入打好藍天、碧水、淨土保衛戰。爲此，我國強化區域聯防聯控和重污染天氣應對，編制重污染天氣應急預案，統一重污染天氣預警分級標準，開展重點行業績效分級工作，實施差異化減排措施。同時，陸續發佈一系列政策舉措，以量化指標驅動大氣污染治理。

我國大氣的主要污染物——細顆粒物、二氧化硫、氮氧化物與二氧化碳具有高度同源性，這在一定程度上與“富煤貧油少氣”的能源結構以及高碳的產業結構有關。因此，空氣質量改善的重點是瞄準能源、產業、交通領域以及城市、農村的燃煤排放大戶，積極開展清潔化、低排放改造。十年來，我國先後在北方農村地區推進散煤治理、燃煤電廠和鋼鐵超低排放改造、“散亂污”企業清理整頓以及黃標車、高排放老舊車淘汰，大力發展公鐵、鐵水等多式聯運，取得積極成效。

其一，農村散煤治理是對全國和京津冀PM_2.5濃度改善貢獻最大的措施之一。之前北方農村燃燒散煤取暖，廢氣不經過任何處理就直接排放，是造成冬季重污染天氣頻發的重要原因之一。近年來，各地因地制宜探索以電力、天然氣、工業餘熱或可再生能源代替傳統散煤焚燒的做法，目前北方農村地區累計完成散煤替代3900萬戶左右。

其二，燃煤電廠和鋼鐵行業超低排放改造有效改善了空氣質量。按照《全面實施燃煤電廠超低排放和節能改造工作方案》要求，2020年前全國具備條件的煤電機組全面完成超低排放改造，達到天然氣排放水平，改造後燃煤電廠冒出的不再是“煤煙”，而是“水汽”。截至目前，已完成燃煤電廠超低排放改造10.6億千瓦，佔總裝機的94%。鋼鐵超低排放改造2.5億噸，淘汰過剩鋼鐵產能3億噸，鋼鐵企業數量減少20%左右。

其三，“散亂污”企業清理整頓、淘汰黃標車和高排放老舊車等對於人口密集的大都市空氣質量改善至關重要。以北京市爲例，藍天保衛戰疊加非首都功能疏解項目，累計退出逾3200家一般製造業和污染企業，分類整治1.2萬餘家“散亂污”企業，累計淘汰老舊機動車236萬餘輛，推廣新能源車逾60萬輛。目前，新能源及國五以上機動車佔比超70%。2021年北京市空氣質量首次全面達標，2022年PM_2.5年均濃度降至十年來最低水平。

十年藍天保衛戰，治污力度之大前所未有，監管執法之嚴前所未有，取得成效之顯著前所未有。

從環境效益來看，藍天保衛戰是一場以最短時間、超額完成任務的治污之戰。2013年至2023年，全國PM_2.5從68微克/立方米降至30微克/立方米，降幅56%，PM_2.5年均濃度連續4年達標。“十三五”規劃綱要確定的生態環境9項約束性指標均超額完成，藍天保衛戰及其標誌性戰役取得決定性成效。2023年，全國339個地級及以上城市平均空氣質量優良天數比例爲85.5%，較2019年上升3.5個百分點，全國重度及以上污染天數比例爲1.6%，成爲全球空氣質量改善速度最快的國家。

從經濟效益來看，藍天保衛戰是一場倒逼能源、產業和交通結構轉型升級的增效之戰。打好藍天保衛戰需從源頭上統籌減污降碳協同增效，調整能源產業結構和優化佈局。2013年至2023年，我國以年均3%的能源消費增速支撐了年均超過6%的經濟增長，能耗強度累計下降26.4%，是全球能耗強度降低最快的國家之一。我國建成世界上規模最大的清潔煤電體系，逐步將燃煤電廠超低排放改造經驗推廣到鋼鐵、水泥、焦炭等行業，並積極借鑑發達國家經驗做法實施重大減排工程，產業集中度和裝備水平明顯提升，行業整體利潤水平大幅改善。

從社會效益來看，藍天保衛戰是一場動員各方力量參與、羣策羣力、羣治羣享的團結之戰。大氣污染治理需要全社會廣泛參與，以“蔚藍地圖”APP爲例，目前這一軟件被廣泛應用於生態環境領域，用戶通過拍照上傳，可及時瞭解所處位置的實時環境信息。“蔚藍地圖”已覆蓋空氣、水質、土壤等8大類別的環境數據，囊括了企業環境監管記錄、省市地區能源消費、碳排放數據等多個維度信息，專注於環境數據平臺應用。這張包羅萬象的“蔚藍地圖”背後，是一個成立了17年的民間環保組織公衆環境研究中心，通過不斷豐富生態環境數據維度，打造出數字助力美麗中國建設全民行動體系的生動樣本。

協同治理持續提升防控整體效果

近年來，各地區各部門在推動空氣質量持續改善方面積累了哪些寶貴經驗？

叢曉男（中國社會科學院生態文明研究所資源與環境經濟研究室副主任）：總體來看，我國在大氣污染防治領域取得積極成果，各地各部門積累了寶貴經驗，可以總結爲“四個協同”。

第一，推動重點行業污染治理與綠色發展協同。鋼鐵、水泥、焦化行業是我國大氣污染防治重點。以鋼鐵行業爲例，其顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等排放量分別佔工業行業的30%、14%和16%，居非電行業首位。近年來，我國鋼鐵行業掀起綠色革命，截至2023年底，全國共有4億噸粗鋼產能完成全流程超低排放改造，涌現出常熟市龍騰特種鋼有限公司、寧波鋼鐵有限公司等一批典型企業。通過實施超低排放改造，鋼鐵行業污染物排放強度顯著降低，有效促進了重點區域和全國環境空氣質量改善。

第二，堅持減污降碳協同治理。大氣污染物與溫室氣體同根同源，推進減污降碳協同治理事半功倍。上海金山區基於前期大氣污染源排放清單和溫室氣體排放清單編制基礎，推動大氣污染物和溫室氣體清單融合，通過數據挖掘、理清重點排放源，明確重點減排區域、環節和工藝等，發揮了積極作用。江蘇錫山產業園區圍繞能耗雙控及碳排放強度控制目標，在規劃環評及項目環評中開展可行性論證，從而提出最優方案。京津冀及周邊地區持續推進清潔取暖工作，不僅大幅削減了散煤消費，而且有效改善了空氣質量。

第三，聚焦多污染物協同治理。臭氧和PM_2.5有一定程度的同源性，治理的關鍵在於其共同前體物的協同減排。北京通過強化制度創新、政策集成等多措並舉推進專項治理工作，促進了空氣質量持續改善。上海部署了多項重大研究課題，着力強化電廠、鍋爐、重點企業和移動源治理，使PM_2.5等主要大氣污染物濃度明顯下降，臭氧濃度上升趨勢也得到初步遏制。

第四，加強區域之間協同治理。大氣污染具有跨區域傳輸特點，堅持區域聯防聯控對有效改善空氣質量具有重要意義。目前，京津冀及周邊地區、長三角城市羣、珠三角城市羣、天山北坡城市羣、東北地區、長江中游城市羣等均建立了大氣污染聯防聯控機制。以京津冀及周邊地區爲例，通過監測會商、數據共享、應急聯動和協同應對等，顯著提升了區域大氣污染防控整體效果。

中央財政大氣污染防治資金連年增長，對我國大氣污染精準治理意義重大。大氣污染防治資金是中央生態環境資金的重要組成部分，專門用於支持大氣污染防治和協同應對氣候變化領域。2023年，中央財政下達大氣污染防治資金330億元，較2017年實現翻番。2024年下達340億元，再創新高，將重點支持北方地區冬季清潔取暖、大氣環境治理和管理能力建設等。具體來看，主要包括以下方面。

一是清潔能源替代項目。當前，農村地區仍存在家庭取暖等生活性用煤和儲糧烘乾設備、農產品加工等農業生產性用煤。而分散低效燃煤是造成PM_2.5、二氧化硫等污染的重要原因，環境危害較大。

二是鍋爐綜合治理。包括燃煤鍋爐淘汰、燃煤鍋爐超低排放改造、燃氣鍋爐低氮改造、生物質鍋爐深度治理等，即重點支持淘汰35蒸噸/小時及以下的燃煤鍋爐，推進65蒸噸/小時以上燃煤鍋爐超低排放改造，推進燃氣鍋爐低氮燃燒改造，佈局生物質鍋爐除塵、脫硝等深度治理項目。

三是工業爐窯綜合治理。包括窯爐淘汰、清潔能源替代和末端治理等。重點支持淘汰大氣污染物排放強度高、治理難度大的工藝和裝備項目；使用高污染燃料的加熱爐、熱處理爐、乾燥爐、熔化爐等工業爐窯改用清潔低碳能源項目；玻璃、石灰、礦棉、有色等行業深度治理項目。

四是揮發性有機物綜合治理。重點支持包括源頭替代、末端治理、綠島項目建設等環節在內的揮發性有機物全過程治理。其中，綠島項目重點支持同一類別工業塗裝企業聚集的園區和集羣建設集中塗裝中心，支持吸附劑使用量大的地區建設吸附劑集中再生中心等。

五是重點行業超低排放改造。這是有效降低全社會污染排放、持續改善空氣質量的有力舉措，重點支持鋼鐵、水泥、焦化等行業超低排放改造項目。

六是能力建設。全面推進現代化大氣污染監測體系建設，支持監測、監管、重污染天氣應對等能力建設。 （來源：經濟日報）