追問公共數據授權運營：如何調動市場積極性、避免壟斷？

10月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於加快公共數據資源開發利用的意見》（以下簡稱《意見》）正式發佈。這是中央層面首次對公共數據資源開發利用進行系統部署，釋放了鼓勵發展的鮮明政策導向。

授權運營是此次政策的一大創新點。南都記者關注到，近年來，一些地方和部門積極探索公共數據授權運營，形成了各有特色的模式，但也面臨規則程序不夠明確、運營情況不夠透明、競爭機制不足等問題。

與此同時，公共數據具有公益性的一面，運營機構應當堅持公平性原則，在授權範圍內積極滿足各類主體的用數需求，但只強調公益性而忽略盈利性，則無法調動相關方參與的積極性。如何尋找公益性與市場化開發利用的平衡點，也是公共數據授權運營實踐中亟須迴應的問題。

《意見》明確嚴禁運營機構實施壟斷行爲

公共數據授權運營，如何規避壟斷風險、保障市場公平競爭，是業界頗爲關注的問題。

此前，湖南衡陽政務數據第一拍被叫停案，引發諸多討論。有反壟斷學者質疑，以18億元起拍價將政務數據通過獨佔、排他的特許經營方式授予一家公司，排除限制了本來可以實施的競爭性運營，有行政性壟斷之嫌。這一政策措施是否經過實質性公平競爭審查，同樣值得關注。

而當數據資源被極少數公司掌握時，會否出現排除、限制競爭的行爲？南都記者注意到，今年8月，上海市場監管局查處了國內數據要素市場反壟斷第一案。涉案的寧波森浦信息技術有限公司被指通過“獨家代理”方式取得國內最大的貨幣經紀公司債券聲訊經紀實時交易數據，同時參與到上下游兩級市場的數據產品供給中，並拒絕向同類型上游市場數商銷售數據。

此外，該公司還被指濫用市場支配地位，在提供信息服務時附加“70萬起售”等不合理交易條件。反壟斷執法機構認爲，上述行爲阻礙了數據要素流通使用，不利於信息服務商進入下游市場。依據反壟斷法，對涉案公司開出了453.28萬元罰單。

針對公平競爭問題，《意見》提出要規範公共數據資源授權運營，並進行了針對性制度設計——對授權主體、運營機構、監管機制都提出了明確要求。

比如，要求將公共數據授權運營納入重大事項的決策程序，建立起規範的授權運營實施機制、運營情況披露機制。同時明確運營機構不得通過與其他經營主體達成壟斷協議，或濫用市場支配地位等方式實施壟斷行爲，不得實施不正當競爭行爲。

正在面向社會徵求意見的《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》（以下簡稱《實施規範》徵求意見稿）第六條也指出，開展授權運營活動，不得濫用行政權力或市場支配地位排除、限制競爭，不得利用數據和算法、技術、資本優勢等從事壟斷行爲。

該條第二款還嘗試對不同主體的業務範圍作了區分。其中提到，運營機構應依法依規在授權範圍內開展業務，不得直接或間接參與授權範圍內已交付的公共數據產品和服務再開發。同時鼓勵其他經營主體對運營機構交付的公共數據產品和服務再開發，融合多源數據，提升數據產品和服務價值，繁榮數據產業發展生態。

“不允許運營機構將產業鏈全鏈條壟斷”

如何理解這些制度設計？

劉枝認爲，根據《實施規範》徵求意見稿對各主體的定義，運營機構和經營主體都從事經營活動。經營主體提供的最終產品服務是市場化定價，而運營機構的定位更側重於公益性，要適當讓利於廣大的經營主體。通過價格機制，更好地區分不同主體定義，進一步平衡公益性和市場化關係。

《意見》要求，運營機構利用公共數據開發的數據產品和服務，用於公共治理、公益事業的，有條件無償使用，用於產業發展、行業發展、確需收費的，實行政府指導定價管理。

10月10日，國家數據局副局長陳榮輝在國新辦舉行的新聞發佈會上透露，正在配合國家發改委研究建立健全公共數據產品和服務的價格形成機制。

他強調，部分公共數據產品和服務收費，主要是在彌補成本的基礎上，支持運營機構等相關方按投入和貢獻取得合理的回報，這也還需要在公共數據資源開發利用的實踐過程中，不斷探索完善。

《實施規範》徵求意見稿還提到，運營機構不得直接或間接參與授權範圍內已交付的公共數據產品和服務再開發。對此，劉枝告訴南都記者，“這就意味着不允許運營機構將產業鏈全鏈條壟斷。”

開放數據中國創始人高豐長期關注公共數據開發利用的問題。他認爲，《實施規範》徵求意見稿第六條第二款明確，運營機構對原始公共數據資源所做的開發——在授權範圍內已交付的公共數據產品和服務，必須具備再開發的可能。

“通俗來說，如果源頭資源爲小麥，那麼運營機構只能生產麪粉，而不能直接生產一個蛋糕、餃子，這些生產機會應該是留給‘其他經營主體’，也就是數據要素市場的廣大數商來進行利用生產。”

在高豐看來，這實際上是將公共數據要素市場劃分爲兩級市場。具體而言，一級市場是數據源與運營機構間互動，以原始公共數據爲輸入，以運營機構生產的公共數據產品或服務爲輸出，其關鍵詞是“開發”。

二級市場則是運營機構與數商間互動，以運營機構生產的公共數據產品或服務爲輸入，以數商生產的數據場景應用爲輸出，其關鍵詞是“再開發”，即“利用”。

地方探索公共數據授權運營“運商分離”模式

公共數據取之於民，用之於民，也應惠之於民。

據南都記者瞭解，公共數據的收集往往是以滿足公共服務、公共利益爲目的，收集管理等成本也由財政資金支撐。基於這樣的公共屬性，公共數據應免費向社會開放使用。但是對那些潛在價值高，具有一定敏感性的數據，需要依託更加專業的力量，付出一定的治理和開發成本，才能形成數據產品和服務供社會各方調用，授權運營由此應運而生。

高豐告訴南都記者，公共數據授權運營的本質目的，是爲了解決行政能力不足以將大量具有敏感性的公共數據——經過安全處理加工得以向社會提供的問題。

“好比開採一座礦山，現在需要引入運營方的專業力量幫忙；但這不意味着，整條產業鏈都由運營機構承包。這個礦產資源被開採後能派上什麼用場，應該由中下游市場參與決定。”高豐說。

在他看來，如果將公共數據資源特許授權給某個單位或者特定的少數單位——只有他們能夠擁有開發利用的權利，這種特定許可行爲很容易導向壟斷。

此外，授權運營實踐中還存在其他的壟斷風險。比如，運營機構可能因爲自身潛在可從數據開發利用中獲得的價值收益，而阻礙第三方訪問、獲取和開發利用數據。或者通過技術、程序制度以及定價等方式，限制下游應用方訪問、獲取和開發利用數據。

爲迴應市場主體對運營機構的壟斷擔憂，高豐告訴南都記者，有必要進一步區分“授權運營”和“授權利用”的概念。他說，當前對於“授權運營”的定義仍舊存在模糊性，所謂“提供數據產品和技術服務的活動”仍廣義覆蓋一級市場和二級市場的數據產品，致使“授權利用”這一模態仍舊被覆蓋於“授權運營”下，從而構成了一個概念兩套邏輯的實質困境。

值得一提的是，有地方已關注到這一問題。據南都報道，廣州於今年8月5日宣佈全面啓動公共數據授權運營工作，並在全國首創公共數據授權運營“運商分離”模式——即承擔公共數據運營工作的機構不參與數據產品開發，數據產品經營權100%歸屬於數據商。

據廣州市政務服務和數據管理局相關負責人介紹，此舉正是爲了避免出現利用運營優勢參與數據產品經營而導致市場競爭不公平的問題，保證各種市場主體依法平等使用公共數據。

出品：南都數字經濟治理研究中心

採寫：南都記者李玲 發自北京