COP18的指標性功能

蔡育岱　譚偉恩

上個月的15日至20日，聯合國世界糧食安全委員會(the Committee on World Food Security, CFS)在羅馬召開第39次集會。期間與會國在一項關鍵原則上達成共識，認爲政府應責無旁貸地處理因氣候變遷所導致日益嚴峻的糧食安全問題，並特別強調對人民「糧食權」(the right to food)的維護。倘若此次會議之後能有更進一步具體的行動，那麼目前不當的農業經營與土地使用方式將可望有所變革，而檢驗這項可能性的最佳指標，應是即將於本月26日在多哈(Doha)舉行的聯合國《氣候變遷框架公約》(the UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)第18次締約國會議(COP18)暨《京都議定書》(Kyoto Protocol)第8次締約國會議(CMP8)。

長期以來，UNFCCC和此氣候建制架構下籌組的相關會議被視爲是主權國家談判與商討因應全球暖化的平臺，議題焦點集中在如何減少人爲溫室氣體的排放以及對碳排大國進行管制。相較之下，與糧食安全密切相關的農業議題雖然同樣爲國際社會長期爭論（特別是在貿易場合），但一直到2008年的COP14/CMP4纔開始逐漸在UNFCCC的議程上受到重視。儘管如此，國際間的討論並沒有將心力放在關鍵性的農業工業化現象和如何協助各國（特別是發展中國家）的農業有效地因應極端氣候問題，更遑論提及攸關人類基本生存的「糧食權」保障。【注1】

有別於UNFCCC的實踐，跨國公民團體和具有市場代表性的農牧企業在先前述提及的羅馬會議上討論出有關「糧食安全與營養的全球戰略綱要初稿」(1st Version of Global Strategic Framework for Food Security and Nutrition)。【注2】 雖然這不是一項具有拘束力的國際法律規範，故法理上難以要求各國政府遵行，但經由與會國家在會議上的肯認(adopted)，文件中決策性的共識(Decision Box)至少已被賦與國際軟法(soft law)的性質，足以提供國家的政府，甚至是相關的國際組織作爲政策參考或實踐依據。換句話說，即便今年的COP18/CMP8再度在氣候治理的成績單上繳出無法令人滿意的成績單，國際社會在全球糧食治理的問題上其實已經有了初步的規範性共識，可供彼此合作與進一步形成有拘束性的決議。因此，現在問題（無論是因應全球暖化還是落實糧食基本權）的關鍵很清楚地不在於國際社會「沒有對策」，而是在於主權國家「欠缺行動」。 【注3】

筆者認爲，上述「糧食安全與營養的全球戰略綱要」未來成敗與否的指標可以先在COP18/CMP8有關農業與糧食安全的議程談判結果中窺見端倪，【注4】而這或許正是今年氣候變遷會議最具體的貢獻之一：指標意義。COP18/CMP8所以具有指標性功能的原因在於，氣候變遷（高度環境議題相關）與糧食安全（高度貿易議題相關）具有難以分割的關聯性，而農業在此兩者間扮演了關鍵性的建橋者角色。【注5】 依據2009年世界銀行與聯合國共同發表的評估報告，人類必須修正已經過度工業化的糧食生產與消費體系；而另一份聯合國人權理事會(Human Rights Council)特別報告員 (Olivier De Schutter)的調查文件指出，既有的人類農牧經營方式不利於解決氣候變遷帶來的環境衝擊。此外，糧農組織 (Food and Agriculture Organization, FAO)的調查進一步將農業與氣候變遷的互動關係加以凸顯，指出極端氣候對於農業是一大威脅，而目前傳統農業的運作方式卻加速氣候變遷的不穩定性，使得極端氣候越來越頻繁。FAO於是建議，友善環境的農業經營模式是因應目前乾旱或洪水等氣候災變較妥適與可行的方法。【注6】事實上，目前在許多發展中國家（例如非洲地區），氣候變遷已是相當急迫性的安全問題；當在地多數人口仍然需要透過農作生產換取維生的經濟條件和苦於糧食短缺之際，極端氣候同時無情地在這些國家境內對糧食生產構成抑制效果。此外，與純粹經貿理論假設有別，全球貿易的自由化與商品市場擴張並沒有爲這些國家帶來太多財富的累積；相反地，貿易往往造成該國糧食生產結構瓦解，並且剝奪了當地農民的糧食自主權(food sovereignty)。

由於工業化的農業過於強調生產效率，沒有考慮到農業經濟行爲背後的外部不經濟(external diseconomy)問題。因此，農業供給與消費鏈的前端生產者在他們經濟行爲過程中往往把許多本應承擔的成本轉嫁給他人和地球。舉例來說，密集使用農藥可以確保作物免於蟲害、外觀精美、產量提升，但也同時減損耕地周遭生物多樣性、土壤永續力，以及消費者的食品衛生安全。然而，這些對人類與環境生態造成的負面影響多半未由風險製造者吸收，也未依循污染者付費的原則處理。經濟學把此種現象歸類爲是一種市場失靈，認爲可以透過政府公權力的介入（市場干預）加以解決。但事實上，許多國家的政府並沒有意願將外部不經濟的問題內部化。換句話說，能夠解決市場失靈的管理者不重視外部不經濟所帶來的風險或實害；相反地，許多國家在農業貿易上的補貼政策證明，政府不但沒有以課稅或罰則處治破壞環境的農業生產者，反而提供更多經濟上誘因，讓外部性問題更形惡化。另一方面，農業工業化在當代資本主義盛行的經濟思維下同時對全球暖化與糧食安全的治理構成負向拉力。儘管綠色經濟(green economy)的主張已經在COP17/CMP7被提出，但只要看看美國在氣候調適基金(Adaptation Fund)上的意興欄姍和對生質能源每年高達6500億的補貼，永續發展的不切實際就一點也不是純粹悲觀的想像，而是極具說服力之洞見。

理論上與理性認知上，當世人聽聞極地海冰(sea ice)消逝的面積與速度逐年不斷增加；森林野火的頻率不斷創下歷史新高；乾旱與洪水的發生次數趨於頻繁，就應該瞭解氣候型態不正常地改變正以難以預期的方式威脅全球各地；無非南北，無關工業化程度，無關民主還是極權政體。而這些難以迴避的天災，除了造成個人生命與財產的損失外，也同時直接衝擊全球糧價，導致糧食安全風險的加劇；並且衝擊災區食物的衛生安全。舉例來說，日本2011年因地震與海嘯引起的核災，還有美國最近因Sandy颶風釀成的風災，均因爲電力供應不足的災後環境而損及食物保存、鮮度與安全性，面臨衛生條件惡化的食品公共衛生風險。

看清生存環境威脅四伏的事實與瞭解氣候變遷和農業工業化的負面影響是關鍵的一步，至少這幫助世人瞭解終止糧食不安全需要的是：有智慧(smart)、有軔性(resilient)、有效率(efficient)，並且友善於環境的農業與發展政策。雖然糧食安全與氣候變遷關聯性如何的討論起步較晚，但遲來的關注總比不到好。COP18/CMP8已經將糧食安全列入會議議程，因此一個「機會」正等着在此次氣候變遷會議中發酵與被國際社會實踐。如果各國政府有心，相對邊緣性的糧食安全可以逐漸成爲氣候談判的主軸，串聯起落實綠色經濟與修正錯誤農業經營與土地使用方式的契機。怕只怕，COP18/CMP8因爲：(1)國家主權與全球治理的衝突無法調和；(2)市場資本主義依舊不願受到生態保護觀念的限制；(3)預警原則與科學確定生兩者間難以建立交集；以及(4)發展中國家的經濟權益與全球環境公共財保護之間的潤滑劑（北方國家的技術與資金援助）極度欠缺等四大因素，而再度無功而返，最後重蹈覆轍，僅剩乏善可陳的虛無共識。

由於距離2015年還有一段時間，加上金融危機衝擊尚未消除，故而本文悲觀預期各國政府官員與企業管理人在環境政策的立場上不會有明顯轉變，甚至認爲野火或風災等問題未必會造成自己的損失。毋寧，與其做長期才得以稍見效果的永續型政策，爲他人作嫁，不如執行一些短期就能見效的經濟拓展方略，爲自己的政權穩固或財富積累加分。有鑑於此，COP18/CMP8十之八九又是一個將被形容爲「有建設性的共識基礎，而非全然失敗的氣候會議」，但事實上明眼人都知道，自從《京都議定書》通過後，每年UNFCCC的集會已經淪爲是隻換地點，但不換劇碼的一場全球治理鬧劇。一年前，194個會員國在德本(Durban)COP17/CMP7的尾聲階段同意，將在2015年形成有法律拘束力的後京都氣候治理規範。因此，月底即將召開的COP18是檢驗各國誠意與履行度高低一項明確的參考指標，在爲期10天的會期中（倘若最後沒有延期），各國在議程上的共識與交集多寡可以讓世人知道哪些國家對地球有義，而哪些國家對環境無情。至於有拘束力的新溫室氣體減量共識能否出現，長期關注氣候變遷的讀者都知道，每年大會閉幕那天的主辦國都會發表類似如下的一句話，「這是一個重要的起點，讓我們期待來年……」。

註釋：

注1：國際社會已經不可能在討論氣候變遷與能源政策的同時避而不談糧食安全的問題；事實上，糧食生產與消費佔據全球碳排比重相當大一部分。以美國這樣的溫室氣體排放大國爲例，整個糧食系統的經濟活動，就佔了該國至少30%的碳排比重。

注2：儘管只是初稿並且強調不具有法拘束性，但這份文件已在會員國家間形成共識，是一份可供政策實踐的指導方針。詳見：http://www.fao.org/docrep/meeting/026/me597e.pdf (last visited: 2012/11/8)

注3：從條約法(the law of treaty)的角度觀之，國際會議一項很重要的功能是凝聚各國共識，進而在此之上形成有拘束性的法律文件，解決跨國性問題。因此每當國際會議無果而終時，人們就容易形成問題無法被解決的認知。但事實上，一項國際議題（例如：人口販運、金融管制、核武擴散等）能否解決的關鍵在於主權國家願不願意約束自我行爲，而不是在於有沒有形諸文字的法律規範。事實上，很多國際條約開放簽署或生效後，並沒有獲得主權國家充分的遵約實踐。

注4：UNFCCC目前的暫訂議程可見：http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/eng/06.pdf (last visited: 2012/11/08).

注5：以一個非常生活化的例子來看，排骨便當一個的碳足跡約爲1.3公斤，其中有超過80%的碳排來自原料（米、肉、菜的生產），而烹煮、加工與運輸過程的碳排僅佔20%。而像漢堡一類的西式餐點，碳足跡約爲3~5公斤（相當於21公里的車程），其中包括肥料、飼料、殺蟲劑、灌溉用水等等的製造或使用。因此，現代人的飲食消費其實無異於是在「大量的」消耗石油。

注6：C. Hattam, and N. Scialabba, eds., Organic Agriculture, Environment, and Food Security (Rome: FAO, 2002).

●作者蔡育岱，中正大學副教授；譚偉恩，美國紐約慢食協會，志工。本文言論不代表本報立場。論壇歡迎更多參與，文章請寄→editor@ettoday.net