聚焦兩會｜全國政協委員、證監會處罰委辦公室一級巡視員羅衛：建議完善法律制度 對配合財務造假的第三方予以法律規制

21世紀經濟報道記者 崔文靜 北京報道

嚴監管，是證監會近期反覆強調的工作重心之一。

“我們將瞪大眼睛，對問題機構、問題企業強化早期糾正，對各類風險及早處置，對各種違法違規行爲露頭就打，對重點領域的重大違法行爲重點嚴打。特別是一些觸碰底線的，比如造假欺詐、操縱市場、內幕交易等違法行爲，都要嚴厲打擊。”證監會主席吳清3月6日在十四屆全國人大二次會議經濟主題記者會上答記者問時表示。

根據此前多位受訪人士分析，當前資本市場嚴監管之態已經明確，但處罰必須以法律爲依據，當前法律制度對部分資本市場違法違規行爲的懲處力度有待提高。

今年兩會上，全國政協委員、民建中央法制委員會委員、中國證監會處罰委辦公室一級巡視員羅衛帶來了關於完善法律責任、提升資本市場違法成本的相關提案。

在羅衛看來，當前懲治證券違法犯罪行爲雖取得了積極成效，但法律制度供給不足的問題仍然存在，監管執法仍面臨制度短板，有必要通過完善立法織密制度籠子，加大立法供給，保證資本市場監管執法工作“長牙帶刺”、有棱有角。

資本市場法律供給不足的三大問題

證監會主席吳清3月6日表示，證監會將認真對標對錶，針對股票市場、債券市場、期貨和衍生品市場等各領域、各主體、各環節，全面檢視並加快補齊監管存在的短板弱項。

毫無疑問，嚴監管正在滲透到資本市場的方方面面，針對違法違規行爲的處罰力度較過去亦有加強，但市場仍然存在“罰酒三杯”之聲。在諸多業內人士看來，其背後的原因之一是資本市場法律供給的不足。

比如，羅衛即在兩會提案中指出其中三大問題。

其一，對配合上市公司（發行人）財務造假的第三方缺乏必要法律規制。證監會處罰案例顯示，深受市場詬病的上市公司IPO欺詐發行和因財務造假引發的信息披露違法中，供應商、客戶、銀行、中介機構及其人員等第三方配合上市公司造假的情況時有發生，部分第三方甚至主動唆使上市公司財務造假。對協助造假者的行爲，無論是《證券法》還是《刑法》，均未直接規定相應的法律責任。因責任條款的缺失，此類行爲長期遊離於法律之外，逃脫了法律制裁，這顯然不利於資本市場良好生態的構建。

其二，對侵害上市公司利益的違法行爲的法律責任界定不盡精準合理。上市公司控股股東、實際控制人或其他關聯方違規佔用（挪用）上市公司資金、操縱上市公司違規擔保、違規通過關聯交易進行利益輸送等侵害上市公司利益的行爲屢見不鮮。

但因法律未直接規定該類行爲的行政責任，故監管部門只能轉而採用信息披露條款進行行政處罰，即以上市公司信息披露爲由，懲處上市公司及相關責任人。這種追究間接責任的做法，顯然無法精準打擊違法者，有“隔靴搔癢”“避重就輕”之嫌，亦在某種程度上構成對上市公司的“二次傷害”，原因在於上市公司在被違法者侵害利益後，還須承擔信息披露違法責任。

此外，《刑法》雖規定了背信損害上市公司利益罪，但因法律理解爭議、證明標準不清晰等原因，刑事追責落地率不高，震懾力不足。

其三，法律缺乏對上市公司股東、實際控制人違背承諾行爲的行政責任規定。實踐中，對於上市公司股東、實際控制人不履行承諾的行爲，因法律並未規定相應的行政責任，監管部門只能轉而從監管問詢、信息披露違法等其他方面進行監督。目前法律缺乏對上市公司股東、實際控制人違背承諾行爲的法律規制，忽視了資本的逐利性，未能充分保護投資者利益。

依法嚴查證券違法犯罪有三大力措

2023年中央金融工作會議提出要全面強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，消除監管空白和盲區。爲保證依法嚴厲查處證券違法犯罪活動，羅衛給出三條針對性建議。

首先，單獨制定配合上市公司（發行人）財務造假的第三方的法律責任條款。建議借鑑刑事領域將部分幫助犯、從犯單獨入罪的做法（比如幫助信息網絡犯罪活動罪），將第三方配合上市公司（發行人）實施財務造假的行爲，規定爲獨立的違法行爲。

其次，新增侵害上市公司利益行爲的行政法律責任並強化刑事追責力度。將上市公司控股股東、實際控制人或其他關聯方侵害上市公司利益的資金佔用等行爲，從信息披露違法行爲中剝離出來，作爲單獨的違法行爲追究行政責任。同時，推動出臺司法解釋，明確背信損害上市公司利益罪的適用條件，強化刑事打擊力度。

此外，新增對上市公司股東、實際控制人違背承諾行爲的行政責任。拋棄舊思維，從精準打擊違法者，增強投資者的獲得感、安全感角度，對上市公司股東、實際控制人故意違背承諾的行爲，規定相應的行政法律責任，讓監管部門對此類行爲的監管“長牙帶刺”。

建議出臺金融法 落實金融監管全覆蓋

除建議完善相關法律以加強對資本市場違法違規行爲處罰力度外，羅衛同時建議出臺金融法，以落實金融監管全覆蓋。

羅衛提到，當前，隨着黨和國家機構改革方案的實施，我國金融監管形成了“一行一局一會”的新格局，進一步明確了職責分工，有助於強化對金融活動的統一監管。但是，目前金融監管缺少統一的基本法，監管重疊或監管空白仍然存在，金融法律體系還不夠健全。

有鑑於此，羅衛建議加快推進金融領域的基本立法，制定出臺國家層面的金融法，統一金融行業基礎性法律制度，進一步提高我國金融行業法治水平。

在羅衛看來，新出臺的金融法應當體現五大原則：

首先，強調必須堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，突出金融工作的政治性、人民性。

其次，堅持金融要爲經濟社會發展提供高質量服務。

再者，堅持全面加強金融監管，落實監管全覆蓋，有效防範化解金融風險。

與此同時，堅持發揮體制機制優勢，發揮各方合力，全力提升金融市場內在穩定性。

此外，堅持監管規範和促進發展並重，推動金融行業高質量發展。