理論薦讀 李文釗：“接訴即辦”的價值根基
（原標題：理論薦讀 李文釗：“接訴即辦”的價值根基）
對於“接訴即辦”改革的認識，需要圍繞價值定義、價值選擇、價值規範和價值判斷展開——
“接訴即辦”的價值根基
本文語粹
“爲民服務”的價值對北京市“接訴即辦”改革實踐產生了廣泛而深遠的影響，且正在制度、機制和實踐層面得到體現，並且轉化爲民衆獲得感的提升。
“人民公僕”的價值是北京市“接訴即辦”改革轉變幹部作風，改善幹羣關係，創造新時代羣衆工作路線的指引。“接訴即辦”改革是找回“人民公僕”的過程，很多領導幹部到基層一線解決問題的頻次增多，基層公務員上門服務增多，幹部和羣衆的聯繫更加緊密，民衆也對政府的工作更加理解。
“及時迴應”是中國共產黨治國理政的基本經驗，也符合政府改革的新趨勢，更是互動治理的內在要求。中國共產黨治理國家需要依靠人民，羣衆路線最能夠體現黨和人民之間的有效互動。“及時迴應”正在“接訴即辦”各項改革和制度中得到體現，並且正在使政府工作人員聯繫民衆成爲一種習慣和自覺，改善了幹羣關係，提升了政府公信力。
2021年4月25日，習近平總書記在廣西考察時指出，讓人民生活幸福是“國之大者”。“接訴即辦”改革是“國之大者”的生動實踐，更是“國之大者”的實現路徑。這意味着，“接訴即辦”改革之所以具有有效性和合法性，其根本在於它切實解決了民衆的操心事、煩心事和揪心事，提升了民衆的獲得感、幸福感和安全感，踐行了黨的初心和使命。因此，無論是評估“接訴即辦”的目標設立和運行過程，還是對其效果評估，都離不開對“接訴即辦”價值根基的探究、分類和堅守。在這裡，價值主要是對“接訴即辦”應該是什麼，理想狀態是什麼，實現什麼目標，什麼是值得的等問題的倫理判斷。事實上，“接訴即辦”如果缺乏對“國之大者”的追求，就會失去方向。簡而言之，對於“接訴即辦”改革的認識，需要圍繞價值定義、價值選擇、價值規範和價值判斷展開，從而釐清其背後的價值基石。
對於“接訴即辦”價值根基的梳理，一方面可以起到規範和評判“接訴即辦”行爲的作用；另一方面也可以爲深化“接訴即辦”改革提供指引和方向。爲此，我們歸納出“接訴即辦”的十個基本價值。
1.爲民服務的價值
“爲民服務”是“接訴即辦”的首要價值，更是整個改革實踐的總體追求。這意味着，“接訴即辦”首要的和最根本的目標是爲民衆提供服務，解決他們遇到的“急難愁盼”問題。沒有爲民服務的價值追求，就不可能認真傾聽和對待民衆訴求，更不可能及時有效處理訴求和促進問題解決，提升民衆的獲得感、幸福感和安全感。“接訴即辦”是一項只有起點沒有終點的治理活動，只有認真遵循“爲民服務”這一價值的內在要求，並將其轉化爲習慣和行動，才能夠持續做好“接訴即辦”工作。正確的價值觀才能夠引導各級政府和領導幹部認真對待民衆訴求。
“爲民服務”的價值對北京市“接訴即辦”改革實踐產生了廣泛而深遠的影響，且正在制度、機制和實踐層面得到體現，並且轉化爲民衆獲得感的提升。針對“接訴即辦”改革，北京市出臺了一系列制度，這些制度的重要指向是推動各級政府、部門和領導幹部認真對待民衆訴求，真正實現“爲民服務”。可以說，“爲民服務”是理解制度設計原理和背後邏輯的鑰匙，也是進一步推進制度改革的方向。在“接訴即辦”改革實踐中，北京市特別重視圍繞民衆的“七有”和“五性”來開展工作，並且爲了推動各級政府和部門重視與民生相關的訴求，專門建立了針對“七有”和“五性”的考評制度。正是在考評機制的指揮棒作用之下，北京市各級政府和部門形成了“眼睛向下”和“腳步向前”、到基層一線去解決問題的導向，服務質量得到提升，棘手難題得到有效解決。
2.人民公僕的價值
“人民公僕”是“接訴即辦”踐行的另一個重要價值，它是對公共部門管理者和工作人員的倫理要求。這意味着，“接訴即辦”要實現“爲民服務”的價值願景，關鍵要改變訴求辦理人員的價值預設，使得這些公職人員能夠用心去辦理民衆訴求，贏得民衆的信賴，並最終獲得民心。對於“接訴即辦”改革而言，儘管它強調面向基層推動問題解決，但很多問題的解決都需要各級各類治理主體共同參與。“人民公僕”的價值不僅僅是對基層公務員的要求，更是對所有公務員甚至包括公共部門所有工作人員的規範，其核心是以“人民公僕”的價值標準來培養公務人員的爲民情懷。
“人民公僕”的價值是北京市“接訴即辦”改革轉變幹部作風，改善幹羣關係，創造新時代羣衆工作路線的指引。“接訴即辦”改革是找回“人民公僕”的過程，很多領導幹部到基層一線解決問題的頻次增多，基層公務員上門服務增多，幹部和羣衆的聯繫更加緊密，民衆也對政府的工作更加理解。這些可喜現象的發生，其實與北京“接訴即辦”改革有意或無意按照“人民公僕”的價值標準對各級公務員進行規範和要求分不開。“人民公僕”的價值觀會直接決定政府和領導幹部的注意力分配，眼中、心中是否有民衆，這是衡量“人民公僕”價值實現的最重要指標。此外，“人民公僕”的價值也會促使政府在工作重點安排中更多依託和依靠民意、民衆而不是領導幹部來決定公共資源投入的領域和方向。
3.責任擔當的價值
“責任擔當”是“接訴即辦”對政府部門及其工作人員的要求，也是迴應民衆訴求和解決問題的基礎。無論是踐行“爲民服務”的價值，還是遵循“人民公僕”的價值，都需要政府部門及其工作人員能夠切實對民衆訴求承擔起責任，以負責任的態度和精神來解民憂，爲民衆提供高質量服務，高效地把“急難愁盼”問題處理好。對於“接訴即辦”而言，“責任擔當”既是對公職人員的要求，也是對各級政府、部門、街道、鄉鎮和社區的要求。當前，政府工作中存在推諉扯皮、不作爲、亂作爲等問題，這使得民衆需要多頭尋找能夠承擔責任的政府部門來解決問題。事實上，“接訴即辦”的一個創舉就是通過12345市民服務熱線來承擔迴應民衆訴求和解決民衆問題的總體責任，隨後通過內部程序、流程和制度來實現責任分解，幫助民衆尋找到解決問題的責任主體，促成不同治理主體各司其職。
“責任擔當”是黨對領導幹部和公務員的基本要求，也是中國推進政府改革的基本經驗。2019年公佈的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，明確要求“黨政領導幹部必須信念堅定、爲民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔”。因此，“責任擔當”是對新時代好乾部的基本要求，也是做好各項工作的堅強保障。如果公職人員遇到問題，首先不是去想如何解決問題，尤其是創造性地解決問題，而是思考如何避免個人承擔責任，想辦法將這個問題推給其他主體，這很顯然不利於問題解決。事實上，現代治理的一個特點就是其具有系統性、複雜性和不確定性，這對明確界定職責本身帶來挑戰，責任問題需要在行動中確立，並且一個事項可能涉及多個部門。
“責任擔當”推動了北京市“接訴即辦”多項制度和舉措的落實，當前正在建立多層次、多部門、跨區域、跨部門、跨領域迴應民衆訴求的責任體系。“責任擔當”的前提是職責明確，如何將各級和各部門的責任與民衆訴求有效匹配，這構成了“接訴即辦”的重要挑戰。爲此，北京市通過一系列探索，來促使各級政府、部門在“接訴即辦”中承擔責任，形成解決民衆訴求的合力。通過建立“首辦負責制”，避免各級政府和部門對民衆訴求推諉。通過出臺《北京市街道辦事處條例》，實現對街道賦權、下沉和增效，解決基層治理中權力和責任不對等問題。將區政府、市級部門引入“接訴即辦”的“訴求辦理”體系，實現“訴求辦理”的治理主體全覆蓋。針對一些複雜的、棘手難題，北京市通過建立“每月一題”機制，從高位來推動問題責任體系形成，爲問題解決提供製度保障。
4.及時迴應的價值
“及時迴應”構成了最能體現“接訴即辦”本質特徵的價值追求，它是“民有所呼，我有所應”背後的價值基礎。“爲民服務”不僅要發揮政府部門及其行動者的作用，還要從服務對象和需求出發來考慮服務供給。訴求既是民衆對政府提供服務的反饋，又是期望政府進一步提供相關服務的信號，“及時迴應”可以幫助政府爲民衆提供更好的服務，從而真正實現“爲民服務”的價值目標。“及時迴應”的價值至少包括三個方面的內容，即態度、時間和質量。從態度上看，“及時迴應”要求政府工作人員能夠以友好的方式來接受民衆訴求，讓民衆願意將訴求向政府部門反饋。從時間上看，“及時迴應”要求針對民衆訴求除了要第一時間傾聽之外，還需要在一定時間範圍內提出訴求處理意見。從質量上看，“及時迴應”要求政府在法律框架下儘可能地解決問題，讓民衆滿意，不僅要從形式上回應民衆訴求，更要從實質上回應民衆訴求，避免訴求迴應中的“形式主義”。
“及時迴應”是中國共產黨治國理政的基本經驗，也符合政府改革的新趨勢，更是互動治理的內在要求。中國共產黨治理國家需要依靠人民，羣衆路線最能夠體現黨和人民之間的有效互動。“及時迴應”正在“接訴即辦”各項改革和制度中得到體現，並且正在使政府工作人員聯繫民衆成爲一種習慣和自覺，改善了幹羣關係，提升了政府公信力。北京市爲了減少市民反映問題和訴求的成本，將多種熱線進行了整合，實現了“一號響應”。在迴應時效方面，北京市規定各級市民熱線服務中心和涉及重點民生領域的公共服務部門提供7×24小時服務，根據訴求的輕重緩急程度和行業標準，原則上實行2小時、24小時、7天和15天四級處置模式。通過設置時效制度來提升訴求迴應的及時性，並最大可能增加民衆的獲得感。在評價指標中，響應率直接成爲考覈的三大指標之一，這也促使各級政府和部門在接到派單後第一時間與民衆進行溝通，瞭解訴求的情況、原因和焦點，以方便採取有針對性的措施。有些部門甚至直接規定要第一時間與訴求人見面溝通，更好地瞭解訴求人的真實想法。這些制度設計和改革措施都是“及時迴應”價值的體現，並且慢慢成爲政府工作的一部分。
5.專業高效的價值
“專業高效”是北京市“接訴即辦”改革行動應該遵循的準則，它既要求“接訴即辦”全過程專業高效，也需要在處理訴求和解決問題中專業高效，通過專業方式來解決問題從而提升效率。因此，“專業高效”至少包含兩層含義，第一層含義是治理過程的專業高效，第二層含義是問題解決的專業高效。治理過程圍繞着誰有權力在治理中發揮作用，強調不同治理主體之間結構化的關係模式，它是一個注意力分配和問題發現的過程。治理過程的專業高效則強調通過科學方法設計治理過程，使得治理問題得到及時發現，資源得到高效配置，能夠實現預期目標。“接訴即辦”改革本身就是治理過程創新的表現，它是通過引入民衆訴求來推動治理革命。問題解決則是強調一旦問題發現之後，通過什麼手段、工具和方式來解決問題，從而實現預期目標。問題解決過程也是一個理性過程，它要求使用科學邏輯來發現和制定方案，從不同方案中尋找最優方案。當然，專業人士在利用科學方法促進問題解決時，也會使用經驗、直覺和判斷等方式，但是這些方式本身也是理性訓練後形成的習慣。
“專業高效”是公共管理的傳統價值，也是工業化和城市化對政府行政的內在要求。北京市“接訴即辦”改革則在系統層面體現了“專業高效”，“專業高效”價值也是實現其他價值的基礎。“接訴即辦”作爲一項治理創新，它是問題解決方式的創新，這一創新主要體現在問題發現的集中和解決問題的分散，這意味着在受理問題之後，如何將問題與解決單位進行匹配，這是“接訴即辦”的關鍵。因此，“專業高效”就需要體現在訴求受理、訴求派單、訴求辦理、考評反饋、改進提升等“接訴即辦”治理的全過程中，每一個環節都需要專業高效，才能夠形成整個體系和過程的專業高效。爲了實現“專業高效”的價值目標，“接訴即辦”非常重視技術賦能，推動“接訴即辦”改革的數字化轉型。當然，對於“接訴即辦”而言，“專業高效”更集中體現爲解決問題的專業化和高效率，這也使得在訴求辦理中經常要運用專業部門、街道鄉鎮政府、社區幹部等不同治理主體的力量，通過彙集多方知識來解決問題。
6.依法行政的價值
“依法行政”是“接訴即辦”應該遵循的又一個重要價值，這也是建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的內在要求。由於“接訴即辦”實現了訴求統一受理，訴求辦理分級分層解決，因此，“接訴即辦”按照依法行政的價值來運行，既需要對整個“接訴即辦”治理過程進行規範，又需要對其中的訴求受理和訴求辦理兩個關鍵過程進行規範。這意味着，要使“接訴即辦”在法治軌道上運行，就需要使訴求受理法治化，其核心是明確哪些訴求可以納入“接訴即辦”受理範圍，這是對訴求邊界的規定。而訴求辦理法治則是強調各級政府和部門在處理民衆訴求時，要根據訴求事項所屬性質依法辦理，對於合法訴求按照法律規定辦，對於屬於民衆自身範疇的事項做好說服溝通工作。對於“接訴即辦”治理過程的規範，則主要涉及不同層級和不同部門之間權責關係的調整，治理過程的規範化服從和服務於訴求受理和問題解決。
“依法行政”是現代政府運行的基本價值，也是實現“爲民服務”的強有力保障。“依法行政”對於公共管理的重要意義在於避免行政權力的任意性，使得整個行政行爲具有可預期性，這既是對行政相對方的保護，也是對公職人員的保護。“依法行政”的價值對“接訴即辦”改革最大的影響是，北京市正在制定《北京市接訴即辦條例》，它將實踐中行之有效的改革上升到法律層面，以法律來保障“接訴即辦”的持續性。2021年5月28日，北京市人大社會建設委員會工作機構向社會公佈《北京市接訴即辦條例(草案)》，公開徵求意見。從《北京市接訴即辦條例(草案)》的內容看，該法規重點對訴求人、各級政府和部門等主體在訴求提出、訴求受理、訴求派單、訴求辦理、績效考評、主動治理、監督責任、法律責任等治理過程中的權責關係進行了規範，以真正實現及時迴應訴求，提升首都基層治理體系和治理能力現代化的水平。應該說，《北京市接訴即辦條例》的正式出臺，必將提升“接訴即辦”的依法行政水平，使得“接訴即辦”有法可依、執法必嚴和違法必究。
7.協同一心的價值
“協同一心”是“接訴即辦”迴應民衆訴求，推動訴求有效辦理的重要指引，它要求政府部門間協同、多層級政府間協同和政府民衆間協同，而不同治理主體之間相互理解、相互信任和共同承擔責任纔可能在實現共同目標的基礎之上實現各自所追求的目標。因此，“協同一心”既體現爲政府內部協同，又體現爲政府與民衆協同，既強調協同，又要強調共同願景。政府內部協同既體現爲同一層級的部門間協同，又體現爲跨層級、跨部門協同，後者的協調難度更大一些。政府與民衆協同主要是民衆通過參與政府決策，或者與政府一同行動來實現預期目標。協同的困難在於不同治理主體有不同的治理目標，而協同需要不同治理主體暫緩自身目標來實現共同目標。事實上，共同目標實現之後，也會有利於實現各自的治理目標。
“協同一心”是公共管理應對複雜性公共事務治理和一體化需求挑戰的價值主張，也是整體性政府改革和合作治理背後的價值基礎。現代公共管理面臨的挑戰有很多，最重要的包括兩個：一個是公共事務複雜性程度加大，這使得任何單一部門都不可能獨自應對，或者反過來說，複雜的公共事務涉及多個部門；另一個是民衆一體化需求對專業化分工的挑戰，民衆希望在一站式背景下來獲取公共服務，而政府則希望分別提供服務。
“協同一心”的價值在“接訴即辦”改革中得到了較多體現，正在成爲這項改革的“關鍵一環”。一方面，“接訴即辦”改革推行，需要“協同一心”，目前的專項小組在推動各級政府部門的協同中發揮了重要作用。另一方面，“接訴即辦”改革中訴求辦理涉及大量協同，目前北京市採取了很多機制來促進“協同一心”價值的實現，其中最典型的協同機制主要包括“吹哨報到”機制、“每月一題”機制、“首接負責”機制等，都是爲了促進跨層次、跨部門在問題解決中實現協同，幫助民衆解決他們面臨的棘手難題。
8.彈性適應的價值
“彈性適應”是“接訴即辦”改革在進一步深化過程中所追求的價值，也是“主動治理、未訴先辦”的價值基礎。“彈性適應”的價值主要是受生物學影響，它強調生物能夠經受環境變化的挑戰，從而能夠具有彈性、適應性和穩健性。隨後，“彈性適應”的價值也被引入社會科學，強調社會系統的彈性、適應性和穩健性。彈性意味着社會系統能夠因爲環境變化而很快進行恢復，例如自然災害對於治理的衝擊，具有彈性的治理就很快能夠形成新的治理秩序應對災害。適應性意味着社會系統能夠隨着環境變化而變化，它和環境能夠協同演化。相反，穩健性則意味着社會系統總體上能夠保持平衡，不用進行較大變革就能夠實現彈性和適應性目標。“接訴即辦”改革要遵循“彈性適應”的價值，就需要能夠應對訴求量較大提升的外部環境，並且最終能夠實現降低訴求量和提升民衆滿意率的有效平衡。
“彈性適應”的價值同樣是應對不確定性、複雜性治理環境的方法，價值的堅守可以幫助人類實現長遠目標。“彈性適應”既是將環境引入治理，更是將時間引入治理，討論治理如何能夠經受環境和時間的雙重考驗。中國共產黨百年曆史表明，黨治國理政具有“彈性適應”的能力，可以針對不同時期識別問題和難題，並且採取有針對性的舉措。
“彈性適應”的價值正在成爲進一步深化“接訴即辦”改革的引領性準則，它也是“接訴即辦”改革具有可持續性的基礎。隨着兩年多的運行，北京市正在深化“接訴即辦”改革，開始依託“接訴即辦”改革的民生大數據來對超大城市進行體檢，以發現城市治理中的問題和難題，並且採取前瞻性和針對性的措施，這本身就是適應性的體現。“每月一題”則是代表了實現“彈性適應”價值最重要的舉措，它通過集中力量來解決一批共性問題以減少訴求源，實現標本兼治。而當越來越多的治理主體開始基於“接訴即辦”數據進行學習、反思和改革時，他們一定會提升“接訴即辦”的應對水平，並且最終向首都治理體系和治理能力現代化邁進。這也意味着，“接訴即辦”改革只有通過“彈性適應”的價值追求來減少問題源，提升解決問題的能力，才能夠真正使得“接訴即辦”具有可持續性。
9.訴求適宜的價值
“訴求適宜”是對“接訴即辦”中訴求方的規範和要求，它強調訴求人在提出訴求時需要遵循適宜的價值。適宜理論最早來源於社會學，它是一種人類決策行爲理論，強調一種不同於理性邏輯的適宜邏輯。適宜理論最核心的觀點是角色理論，它認爲決策者在作出決策時，需要考慮一個類似於決策者本人的人，在這樣的決策環境之下，應該採取什麼樣的行爲？因此，適宜理論是與社會規範和認同聯繫在一起的，主要是詢問：我是誰？我的角色是什麼？這樣的角色應該如何行動？由此可見，“訴求適宜”是一個重視社會規範和身份認知的價值，它突出了社會規範和認同價值對於訴求人的選擇，要求訴求人的訴求符合社會規範基本要求，不能夠提出不符合倫理和道德規範的訴求事項。
“訴求適宜”的價值是現代社會有限政府和合格民衆的內在要求，也構成了處理政府與社會關係的基本準則。在社會領域改革，同樣需要釐清政府職責範圍事項、居民自治事項和政府與居民共同合作事項，這樣才能夠形成共建共治共享的社會治理新格局。這意味着，民衆不能成爲社會治理的“看客”和“局外人”，它要求在社會治理中“在場”和主動參與，甚至在有一些事項上實現自主治理。對於訴求而言，同樣要求居民在一些涉及自身事項的訴求方面實現“自訴自辦”或者“不訴自辦”。這樣，“自訴自辦”“不訴自辦”和“接訴即辦”就會形成一個公共事務有效治理的完整體系。
“訴求適宜”的價值也成爲引導和推動“接訴即辦”改革的重要指引，它通過政府的說服、溝通和教育工作來實現“訴求適宜”。在北京市的“接訴即辦”改革實踐中，居民的很多訴求可能超出了政府的職責範圍，一些政府部門開始使用羣衆路線工作方法，主動上門進行信息溝通和說服工作，以贏得民衆的理解和認同。此外，北京市也針對由於居民自身辦理事項方面的訴求，通過協商民主等方式來引導民衆通過自主治理來解決他們所面臨的問題，實現社區自治。出臺制度框架最典型的例子是物業管理案例，接到的訴求中有很多屬於物業管理問題，但是政府又沒有這方面的職責，爲了使得物業管理治理機制發揮作用，北京市通過出臺《北京市物業管理條例》使得居民訴求在法律框架下能夠通過自身努力得到解決。
10.人民滿意的價值
“人民滿意”是衡量“接訴即辦”改革最重要的價值準繩，也是判斷“接訴即辦”改革成效的最終標準。“人民滿意”強調從服務對象的角度來衡量成效，這是一個主觀判斷的過程，是人民根據價值標準對問題解決成效的判斷。這意味着“人民滿意”的價值是一個基於主觀偏好和感覺的價值，它與民衆自身對於政府的期望和價值預設有很大關係。由於每個人的背景、偏好和價值觀不一樣，這也使得對於同樣的事項，不同民衆會有不同的價值評判，甚至會有完全不同的價值主張。此外，“人民滿意”的價值也面臨着最大挑戰，就是如何將不同民衆的價值判斷聚合成爲一個整體的價值判斷，即個體與整體之間如何平衡，成爲該價值需要解決的主要難題。事實上，從個人價值到社會價值的過程，也是從個人選擇到社會選擇的過程，而社會選擇“不可能定理”對於將個人選擇聚合爲社會選擇提出了較大挑戰。
“接訴即辦”改革在實現“爲民服務”的價值中，特別重視“人民滿意”的價值追求，通過將“人民滿意”轉化爲績效指標倒逼“接訴即辦”系統改革，真正實現以人民爲中心的價值目標。在“接訴即辦”改革中，“人民滿意”的價值最重要體現爲響應率、滿意率和解決率的“三率”考覈指標，這也是當前較好使用回訪來將“人民滿意”定量化的嘗試。更爲重要的是，北京市通過民衆對一件件事情的績效評價，來形成街道、鄉鎮、部門、區的“人民滿意”整體績效指標，並且對各區、各街道、各鄉鎮、各市直部門進行排名，以“績效指揮棒”來引導各級政府和部門實現“爲民服務”。可以預見，隨着績效考評指標的反覆使用，“人民滿意”的價值也會日漸深入人心，並且成爲各級治理主體的一種習慣與自覺。
（作者爲中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授）