農村自建房"野蠻生長"：無審批、無標準 安全誰來管
圖紙可有可無、“土師傅”蓋樓、建材“豐儉由人”、改擴建雜亂無章 “野蠻生長”的農村自建房安全誰來管
▲這是山西襄汾“8·29”重大坍塌事故救援現場。新華社記者楊晨光攝
山西襄汾“8·29”重大坍塌事故敲響農村自建房安全警鐘。記者近期在多地採訪瞭解到，多年來，農村自建房近乎“野蠻生長”：沒有規範的施工圖紙，請的工人大多是農村“土師傅”，對建材的選擇主要依據經濟實力。尤其是隨着城鎮化發展，一些農村自建房變身經營性場所，簡單隨意地改擴建，使得安全風險陡增。
然而，數量龐大的農村自建房，目前卻處於監管“真空地帶”：法規政策缺失、基層專業力量薄弱……汲取事故教訓，農村自建房安全該如何保障？
2年前，山西省太原市周邊縣區的農民劉友明，在自家宅基地上蓋起了二層樓房。“圖紙是找一個親戚設計的，就簡單畫了畫樣式。”劉友明說，周邊的房子都是小二樓，每家樣式都不一樣，他和親戚考察了幾戶之後，確定了設計圖。
沒有向鄉鎮或村委會申請，劉友明的房子便開建了。“村裡蓋房子不用申請，只要不佔別人家的地就行，至於你用什麼人、用什麼材料，沒人管！”劉友明告訴記者。
打地基、選材、砌磚牆、澆築……工程進行到哪一步，劉友明就請哪一行的師傅過來。“都是熟人介紹的，我們也不知道人家有沒有資質。”劉友明說，在建房過程中，有的師傅手藝着實不行，後面的一堵牆建成後發現是歪的，後來又拆了重建。
建房所需的建材也是劉友明自己聯繫採購的。記者在多地採訪瞭解到，與劉友明一樣，大多數農民建房並沒有經過任何申請審批，也沒有科學設計，從打地基到房屋結構、選材用料等，都是當地“土師傅”或資質不明的施工隊，根據自身經驗和村民的建房預算來定。
60歲的王師傅是當地農村的一名泥匠，周圍村裡誰家蓋房子，都請他過去幫忙。他20多歲時跟着師傅學了這門手藝，但從未參加過任何培訓，也沒有考過相關證書。
王師傅說，有的村民是蓋到什麼程度，需要用什麼工種再找師傅；也有的是請個施工隊大包，把全流程都幹下來。一般施工隊都是同時給好幾家蓋房子。
“有錢就用好的材料，沒錢就將就點。”王師傅說，房屋建材選取有一定標準，應該根據房屋結構進行精確測算，但實際上，材料的選取全憑施工人員的經驗和村民的預算。
“鋼筋、水泥、磚等建材，不同標準有不同價格。預算少的，就用質量一般的。比如鋼筋該用粗的，用成細的，該用5根，用上3根。”王師傅說，只要不是太離譜，施工人員一般不會有異議。房屋建成後，房主目測是否有歪斜、裂縫等情況，如果沒有，房屋就算驗收通過了。
清華大學建築學院副教授羅德胤介紹，我國農村基數龐大，農房數量衆多。“農房建設高峰期大概是在2000年左右，經過10到20年的使用壽命，現在到了問題集中爆發的時候。”
再加上農民建房攀比心理比較嚴重，房子越蓋越大，但手裡的錢是有限的，“用最少的錢蓋最大的房子，相當於埋下了隱患。”羅德胤說。
記者瞭解到，在山西襄汾“8·29”重大坍塌事故中，坍塌房頂使用的是預製板，這種建材由於造價低、使用方便，20多年前在一些地區使用廣泛，當初建成的那批房子目前已存在各種安全問題。
記者瞭解到，農民自建房如果是自己住，一般安全性較有保證，即使出現問題，農民也能及時發現，進行修補。一些村民反映，現在問題比較突出的，是農村自建房改成的經營性用房，尤其是改成人員聚集的經營性場所。
目前在農村，需求最大的就是舉辦婚喪嫁娶宴會的場所。過去，此類宴會一般在農民自家院子裡操辦，但近年來，越來越多的農民選擇去專門的“宴會廳”。
一些大的村莊、鄉鎮都開設了此類場所，有的是將老飯店進行改擴建，有的則是由庫房、廠礦改建而成。由於最初功能設計不同，改了用途後，房屋安全隱患增加。
在山西省太原市一個臨近縣城的村莊，公路旁一排房子里正在籌備一場婚禮。記者瞭解到，這排房子原本是村裡建的倉庫，外牆是磚混結構，頂上蓋的是彩鋼板。目前其中幾間租給了商家做門面房，剩下的成了村裡的“婚慶園”。
籌辦婚宴的人員告訴記者，這場婚宴打算開75桌，如果一桌按10人計算，將會有750人在這裡用餐。記者看到，這個“婚慶園”外牆塗成粉紅色，裡面房屋跨度有十五六米，除了外牆外，沒有柱子做支撐。房頂彩鋼板用做支撐的鋼架，是普通鋼管。
“用什麼類型鋼材，應根據房屋跨度等進行專業測算，跨度越大，要求鋼材的承重性能越好。對於跨度比較大的房子，一般使用槽鋼或工字鋼做支撐。”一位監理工程師告訴記者。
此外，記者還看到，這裡的廚房就在大廳隔壁，師傅們做飯用的都是燃氣竈，液化氣罐就擺在燃氣竈的旁邊。
一位門面房租戶告訴記者，他們的門面房和“婚慶園”是用石膏板隔開的。租下之後，他發現房子質量很差，自己又加固了一下，吊了頂。“當時還挺擔心裝的時候塌了。”
對於旁邊的“婚慶園”，他很擔心，“畢竟最初建的是倉庫，安全標準較低，改成‘婚慶園’，一場婚禮就是幾百人，有很大隱患。”
記者走訪多處農村發現，這樣的情況並不少見。有十多年前建成的老飯店，近年來又擴大規模，可容納四十多桌的場地竟是搭建的簡易房；有的廠礦由於環保限制關停，也將閒置的廠房改成了宴會場所。這些場所不僅房屋質量安全堪憂，且由於是後期改建，一般門面較小，如果發生火災等安全事故，人員難以疏散。
此外，一些農村“突擊建房”帶來的安全隱患也不容忽視。記者瞭解到，在一些農村，有的農民聽說要整村拆遷，就開始在自家院子裡蓋房子，因爲房子比院子補償多。但是臨時蓋的房子，質量很差，甚至連地基也不打。有的村子最後並沒有拆遷，就留下了一堆有問題的房子。
2014年，就有媒體曝光，爲騙補償，雲南金平城郊稻田一夜冒出一個村。這些突擊建造的石棉瓦房是竹子做的支撐柱，連橫樑都是竹子，下暴雨吹大風就會塌掉。
監管困境：法規政策缺失，基層力量不足
記者瞭解到，長期以來，農村自建房處於監管“真空地帶”。山西住建系統一位工作人員表示，城市商品房都經過相對專業的設計、施工和審查流程，但在廣大農村地區，建設領域一直缺乏有效監管。
山西隆誠律師事務所律師王俊向記者展示了相關法律法規。《建築法》第83條第3款規定：“搶險救災及其他臨時性房屋建築和農民自建低層住宅的建築活動，不適應本法。”建設部《關於加強農民住房建設技術服務和管理的通知》第6條規定：“三層（含三層）以上的農民住房建設管理要嚴格執行《建築法》《建築工程質量管理條例》等法律法規的有關規定。”《建築工程施工許可管理辦法》第16條也規定，農民自建兩層以下（含兩層）住宅工程不需要辦理施工許可證。
“不論是農民自己動手，還是將工程承包給個體工匠或建築企業施工，都屬於農民自建。”王俊說，農民自建兩層以下（含兩層）住宅活動不適用於建築法，應當由國務院1993年頒佈的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》予以調整。
《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第23條規定：“承擔村莊、集鎮規劃區內建築工程施工任務的單位，必須具有相應的施工資質等級證書或者資質審查證書，並按照規定的經營範圍承擔施工任務。在村莊、集鎮規劃內從事建築施工的個體工匠，除承擔房屋修繕外，須按有關規定辦理施工資質審批手續。”
然而，上述規定中的個體工匠辦理施工資質審批手續的法律依據《村鎮建築工匠從業資格管理辦法》，已於2004年7月被廢止，因此承建農民低層住宅施工並不需要施工資質。
一位業內專家表示，2009年、2015年國家曾啓動《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的修訂工作。機構改革後，規劃職能由住建部門整合至自然資源部門，修訂工作至今未完成。包括山西在內，多個省市已經廢止了根據這一條例制定的實施辦法。
2014年，住房和城鄉建設部印發的《鄉村建設規劃許可實施意見》提出，進行農村村民住宅建設的，村民應向鄉、鎮人民政府提出鄉村建設規劃許可的書面申請。
然而在實際執行過程中，一些地方流於形式。一位接受採訪的鎮長說，農村宅基地自建房按規定要向鄉鎮提出申請，但各地執行力度不一，不少農村都是由村幹部決定。
此外，一位基層住建系統工作人員表示，當前農村住房建設監管主體不明確，建設系統最基層的單位大多設在縣級政府，城鄉建設只能抓到縣級，鄉鎮政府缺少專職負責建設的人員，甚至連兼職的都不多。
在山西省臨汾市大鄧鄉村鎮規劃建設管理站，只有郭永芳一名工作人員，而他主要負責農村危房改造、施工安全巡查等，“對一般的房屋質量並不檢查，這需要專業的人員和儀器”。
記者注意到，近幾年山西部分地市曾對農村地區廣泛存在的違建房屋進行集中清理整頓。但基層工作人員坦言，除非政府主要領導牽頭，單靠農業農村、自然資源、城鄉建設等單個部門的力量難以推動工作。
目前國家並沒有明確禁止農民將自建房用於經營用途。去年9月，中央農村工作領導小組辦公室和農業農村部聯合印發的《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》明確提出，鼓勵村集體和農民盤活利用閒置宅基地和閒置住宅，通過自主經營、合作經營、委託經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅遊等。
記者注意到，農村自建房用於經營時，在工商註冊環節，需要提供土地手續或住房租賃合同，沒有土地手續的，村委會社區證明也可以。
王俊表示，農村自建房的實際用途一旦轉爲經營，應符合相關安全、質量、消防等要求。然而，一位接受記者採訪的鎮長表示，農村住房不同於城市住宅，在建設階段缺少設計規劃，房屋結構後期難以改造，只能在消防通道、消防設施等方面做些要求，其餘方面很難真正落實。
當務之急是對農村自建房進行安全評估
針對農村自建房，尤其是轉爲經營性場所的房屋當前存在的問題，多位專家建議從法律和政策層面，明確農村自建房責任主體，加強監管和基層專業能力建設。
一是修改完善相關法律，明確責任主體。目前，宅基地審批由自然資源部門負責，但在建設環節缺少責任主體，怎麼建設、按什麼標準建設，相關部門在監管中缺少上位法依據。
二是加強對農村自建房尤其是農村經營性場所的監管，建立安全巡查制度。實施農房建設規劃許可、設計和技術指導、檢查和驗收等管理方式，建立健全村莊、集鎮建設工程的安全巡查制度。村民自建房改爲經營性用房後，必須補齊結構安全性和功能性檢查報告。
太原理工大學建築學院教授王崇恩等專家認爲，當務之急是出臺措施，對農村自建房尤其是轉爲經營用途的場所進行結構問題檢測和安全評估。
三是加強基層專業能力建設，普及安全知識。針對目前鄉鎮一級建設專業人才緊缺現狀，應及時配備專業力量，避免出現政策落地“最後一公里”問題，同時對廣大村民普及新建及改擴建農房的基本安全知識。（記者王菲菲、樑曉飛、孫亮全）