農民從進城到進縣城:"缺錢"問題待解 縣城城鎮化難在哪?

（原標題：農民從進城到進縣城：“缺錢”問題待解，縣城城鎮化難在哪？）

在上一輪城鎮化中，被大中城市“甩”在身後的縣城，獲得新的發展契機。

11月，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》發佈，提出推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設。強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。

“縣城大致有兩類，一類是城市羣地區的縣城，這些地方核心城市與大中城市較爲發達，但頭重腳輕現象較明顯，縣域偏弱。另外一類是非城市羣地區。這些地方的縣城在城鎮化與鄉村振興中的帶動作用更加關鍵。”中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎接受21世紀經濟報道記者採訪時表示。

東莞市城建規劃設計院人居環境所所長謝石營博士告訴21世紀經濟報道記者，以縣城爲重要載體的城鎮化建設，是我國城鎮化的新階段。我國整體的城鎮化水平已達60%以上，進入基本穩定的階段，但是發展並不均衡，大城市可能達到較高的城鎮化水平，而我國1800多個縣城城鎮化水平相對較低，還有很大的提升空間。

“縣級人口規模大，很多縣有幾十、甚至上百萬人口，以縣城爲重要載體的城鎮化，能有效推動基礎設施及公服設施建設，提升整個縣城的人居生活環境品質。”謝石營表示。

目前，縣城的城鎮化進入政策發展紅利期，但是面臨的問題也不少，資金、人口、交通、基建等短板，需要一一克服。

縣城發展新契機

自秦朝以來，“縣”就是我國基層治理的一個基本單元。現在，國家提治理能力與治理體系現代化，縣也成爲一個非常重要的治理單元。

2011年6月，《國務院關於印發全國主體功能區規劃的通知》發佈，提出建設好縣城和有發展潛力的小城鎮。該通知指出，將我國國土空間分爲以下主體功能區：優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，優化開發、重點開發和限制開發區域原則上以縣級行政區爲基本單元。

根據民政部發布的2018年行政區劃統計表，截止到2018年12月31日，我國縣級行政單位包括2851個，其中有970個市轄區，375個縣級市，1335個縣，117個自治縣，49個旗，3個自治旗，1個特區和1個林區。

扣除市轄區，縣級單位一共有1881個。目前來看，這些縣級單位的發展水平並不統一，但大多數都位於優化開發區域和重點開發區域。

如何發展縣城？“十四五”規劃中，提升縣城“城鎮化”與“綜合服務能力”成爲重點。

爲何縣城成爲城鎮化的重要載體？

謝石營表示，縣城推進城鎮化有幾個優勢，首先是發展空間巨大，城鎮化率、基礎設施等都有很大的提升空間。其次，相較城市，縣城的土地、教育、醫療、住房等各方面成本都比較低，可以比較高效的推進城鎮化。第三是縣城城鎮化可以推動區域協調發展，很多人口可以離土不離鄉，不需要長距離遷徙，留守兒童、留守老人等社會問題也可以解決。

但是，縣城城鎮化也面臨頗多短板，其中一個問題是縣城的工業化水平相較地級市更低，無法提供更多就業機會，這使很多縣域都難以避免成爲大城市或者周邊中心市人口“虹吸”的對象。

由廣東省揭陽市代管的縣級市普寧，就遇到這個問題。根據統計公報，2019年末，普寧常住人口212.32萬人，比上年末增加1.52萬人，但扣除自然增長人口28387人，實際流出超過1.3萬人。

普寧居民陳軍（化名）是一家布匹店鋪的老闆，他告訴21世紀經濟報道記者，很多上了大學的當地人一般不會留在普寧，都往廣州、深圳走。陳先生的兒子是本科學歷，也沒有留在普寧，現在在廣州工作。

另一位普寧居民陳靜（化名）告訴21世紀經濟報道，普寧個體戶規模小，都是家庭成員打理，即使要僱人也是臨時性的。她家裡親戚的幾個店鋪都是自家打理，沒有請人。

數據顯示，2019年普寧的第二產業增加值236.39億元，增長0.1%，對地區生產總值增長的貢獻率爲8.0%。2019年，普寧城鎮人口比重47.9%，比上年末僅提高0.04個百分點。

謝石營認爲，一個地方的城鎮化，都是基於一定的工業化發展，但縣城普遍來說工業化的基礎不算太好。因此早些年廣東提出產業轉移，是產業從珠三角核心地區城市往外圍的這些中小城市，包括縣城轉移，通過產業發展有效帶動地方城鎮化進程，包括就業增加、人口集聚等。

而縣城要實現發展，則需要一定的資本和人力資源的積累。

資金從哪裡來？

縣城發展錢從哪裡來，關係到基礎設施建設。

今年的政府工作報告提出“兩新一重”建設，其中包括加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。

今年6月，《國家發展改革委關於加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》發佈，提出縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面仍存在不少短板弱項，綜合承載能力和治理能力仍然較弱，對經濟發展和農業轉移人口就近城鎮化的支撐作用不足。因此，從加大財政資金支持、吸引社會資本投入和加強建設用地支撐等方面，推進“補短板”。

21世紀經濟報道記者統計後發現，不少縣城在2019年財政收入下滑，其中一些下滑幅度超過10%。

普寧就是如此，作爲縣級市，2019年普寧全年地方一般公共預算收入21.19億元，比上年下降10.4%，其中稅收收入14.12億元，下降14.5%。然而，普寧全年固定資產投資290.79億元，比上年增長8.3%。其中，基礎建設投資130億元，比上年增長59.5%。

另一個縣級市江蘇新沂市，根據統計公報，2019年，全市完成一般公共預算收入35.55億元，同比下降32.1%；財政用於民生的支出69.56億元，同比下降16.6%。

謝石營指出，縣城城鎮化的一個劣勢是，我國城市發展的資源分配結構是自上而下的，也就是從大城市到中小城市，再到縣級、鎮村，縣級行政單位在資源分配上有一定劣勢。因此，在資源分配上，包括一些產業、交通項目上，縣城不佔優勢。

“縣級財政收入下滑其實是普遍性的，在稅費改革之後，縣級財政之前依賴的農業稅費減少，更依賴上級政府的轉移支付。”他表示。

不過，隨着政策紅利期的到來，這一問題有望得到部分解決。

謝石營表示，儘管縣級財政下降，但是上級政府的轉移支付是增加的，通過這樣進行平衡。國家提出推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設，將有更多的政策落地，推動縣城城鎮化發展。

馮奎表示，要解決縣城發展中“缺錢”的問題，一要發動農民，讓農民參與，激發農民參與城鎮化的積極性。以前的一些縣城就是農民參與建造的。二是要發動工商資本，增強縣城對工商資本的吸引力。當然，國家也需要進一步加大對縣城的支持。

縣城的消費新機遇

如果有了更好的基礎設施和公共服務，縣城有望吸納更多人口。

謝石營表示，一方面縣域的人口在減少，因爲很多人會離開縣域到大城市去。但是縣城的人口在提升，也就是很多農村人口會流入到當地縣城。

另一方面，很多在外務工人員會回鄉工作，一般就直接回流到縣城，因爲縣城教育、醫療等公共服務水平比村鎮高。

21世紀經濟報道記者瞭解到，一些縣城尤其是縣級市，在基礎設施建設配套建設上正在提速。以貴州省縣級市凱里爲例，當地居民李鈺（化名）表示，近幾年凱里不停地翻修新的城市道路和公共設施，交通基礎設施方面的鐵路和公路都在逐步發展。

當地對居住、餐飲等的需求也在提升。“一些樓盤地基還沒打就已經賣光了，甚至一期到四期都賣光了，四期要2028年才交房。爲了增加房產銷量，開發商也很注重小區的建設，小區會建設得比較好，幼兒園、醫院、超市都有，甚至買房送車位。”李鈺說。

除了房地產，餐飲業在當地也很發達。李鈺的鄰居是做餐飲的，做了五年，門面、裝修、人工、設備等投資了200萬元，去年回本了，目前還賺了30多萬元。

不僅僅是凱里，很多縣級單位正迎來新的消費增長熱潮。謝石營指出，以前的城鎮化更多是長距離遷徙，跨省流動較多，現在越來越多在本區域和本省內流動，以後市內和縣內流動還會增加。

但縣城不可能純粹複製大城市發展的道路。“有條件的縣城應融入更大區域的高快速及軌道網絡，縮短與主要城鎮地區的交通時距，真正融入到整個城市羣和都市圈的發展。另外，可以發展旅遊特色經濟和網絡經濟，通過自身發展對接大城市的需求。”謝石營表示。

馮奎表示，總的來說，縣城在城市羣中的作用是變化的。以前是底座，未來是網絡的節點。

未來，一方面對於大中城市既要撥高，也要壓平。撥高就是將核心功能往上撥，增強能級；壓平就是不能什麼都發展，要把有些產業與服務疏解到縣城之類。

另一方面對於縣城來講，一定要走特色競爭之路。要靠差異化定位獲得比較優勢與競爭優勢。比如縣城勞動力資源相對豐富、集體所有制的土地有待充分利用、傳統產業集羣有條件有基礎等。