商業銀行法修改奠定銀行業發展制度基礎

10月16日，人民銀行發佈關於《中華人民共和國商業銀行法（修改建議稿）》（下稱“建議稿”）公開徵求意見的通知。這是自商業銀行法於1995年施行，2003年和2015年兩次修訂之後，時隔五年再次修訂。事實上，2018年9月十三屆全國人大常委會便將商業銀行法修改納入立法規劃；2020年1月16日，央行2020年金融法治工作電視電話便明確“2020年要加快推進人民銀行法、商業銀行法等重點立法”。

相較於2003年大幅修訂和2015年微幅調整（刪掉存貸比指標），這次修訂有較多調整，特別是對國際監管規則的重大調整進行了充分吸收。例如，明確商業銀行應當遵守宏觀審慎管理和風險管理要求，還納入了對系統重要性銀行的監管要求，如系統重要性商業銀行依法接受央行的並表監管，執行附加監管要求（包括附加資本和總損失吸收能力等），以及制定系統重要性商業銀行的恢復和處置規則；明確了合格的資本補充工具，包括轉股型或者減記型無固定期限資本債券、二級資本債券，將永續債等創新工具正式納入銀行資本範疇等。

2017年全國金融工作會議爲中國金融改革確定了重點任務和方向，強調金融迴歸本源，更好地服務實體經濟；治理金融亂象，防範化解金融風險；強化行爲監管，保護金融消費者權益等等。

與上述幾個政策導向相適應，“建議稿”一是爲加強對小微、普惠金融的支持提供製度保障，包括明確區域性中小銀行的本地化經營要求，強調未經批准，不得跨區域展業；刪除《商業銀行法》中“商業銀行貸款，借款人應當提供擔保”的表述，鼓勵商業銀行對小微、普惠客戶發放信用貸款等。二是從源頭防範金融風險，高度重視商業銀行公司治理與股權管理。“建議稿”將公司治理單獨作爲一章，對組織形式、股東會、股東義務、董事會職責、董事出現、獨立董事、專門委員會、監事會、高級管理層、內部控制、內部審計、信息披露、激勵約束、關聯交易管理等方面做出全面要求。需要指出的是，相關要求與銀行監管部門在過去兩年中已經發布並執行的各項監管規則基本一致。相當於將以往的部門規章上升到了法律層面，有助於提高監管規則的執行效果。三是明確了存款保險機構的主要職責和功能，爲完善金融安全網、構建更有效率的金融機構退出和風險處置制度，奠定了法律基礎。

2003年至今，隨着金融改革和利率市場化的不斷推進，銀行業在實踐中出現大量的業務創新，突破了法律原有的規定。這些創新中，有的是金融市場發展的必然趨勢，符合經濟發展需要，有必要在法律中進行認可；而有些創新，如利用影子銀行等通道，突破分業限制，導致嚴重的交叉金融風險隱患，則需要從立法層面上加以規範。對前者，“建議稿”明確了商業銀行的範圍，納入了金融改革過程中新創立的機構類型（如村鎮銀行），同時拓展了銀行的業務範圍，新增了“辦理衍生品交易業務”“辦理貴金屬業務”和“辦理離岸銀行業務”等三類業務。此外還將原有的“代理髮行、代理兌付、承銷政府債券”調整爲“代理髮行、代理兌付、承銷政府債券及其他債券，證券交易所發行的證券除外”。對後者，“建議稿”則強調，“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信託投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外”。強調分業監管，並不是否定商業銀行的綜合化經營實踐（即通過獲取相應的牌照來開展信託和證券經營業務），更多是限制非持牌的跨市場交易和投資行爲，以降低交叉性金融風險，推動商業銀行專注主業。

總體來看，作爲銀行業的基本大法，《商業銀行法》此次大修，是對金融改革和銀行業實踐層面出現的許多新問題、新趨勢的迴應，明確了商業銀行經營管理和業務創新的邊界和目標，爲銀行業的長期可持續發展，以及更好地服務支持實體經濟，奠定更堅實的制度基礎。（曾剛）