工商社論》政府有償取得公共服務應興利去弊

工商社論

立法院日前已進行「促進民間參與公共建設法」（簡稱「促參法」）之修法程序，其中引進「政府有償取得公共服務」機制，具有制度創新的意味；主管機關財政部更標榜該機制能使民衆、企業、政府「三贏」。由於制度推動會面臨許多不確定性，如何在制度設計與執行上，能夠「興其利、去其弊」，更是令人關心。

就立法目的言，政府爲了降低財政負擔，縮小舉債規模，又能爲人民提供必要的公共建設及服務，引進英、日等國採行的「民間融資提案」（Private Finance Initiative；PFI）機制，由民間業者投標，自籌資金興建公共建設，並且提供營運與公共服務；政府依契約保證長期購買服務或租用設備。大致上言，此一機制之引進，期望能夠提升公共服務品質與經營績效，減輕政府財政負擔與舉債壓力，替民間資金尋找具效益的投資出路。

在適用對象方面，於形形色色的公共建設及其服務項目中，一般而言，針對具自償性高的建設項目，適合以特許權方式（包括BOT等）提供；對於自償率低的建設及服務項目，修法引進PFI機制，將可增加可供選擇的方式與途徑。並在促參法第3條所指公共建設之範圍中，配合社會變遷及動態需求，合理增列長照服務、社會住宅、數位建設、綠能與資源循環再利用等設施，實有其必要性。

就評估機制言，財政部在修法說帖及第29條修正條文中，強調會審慎評估，必須要符合優先性、迫切性及必要性之要件，且要確認較政府自行興建、營運更有效益之案件才能適用。關於此點，表面上看起來合理，然而何謂優先性、迫切性及必要性，不應只是空洞的口號；未來主管機關必須要有具體、客觀、可操作性的指標與評估項目，足以展現這些特性，好讓政府在有償取得公共服務上，能夠「物有所值」（Value for Money；VFM），並在整體經濟及社會層面產生淨效益。因此，除需在事前落實促參法第6條之1的可行性評估外，當應在相關子法中，增列確保公共利益之具體執行項目與內容，且要有嚴謹的作業辦法、建立監督管控及績效覈對機制。

在強化政府財政支出價值方面，經由PFI機制或方式，引導民間閒置資金投入公共建設，短期當可降低政府財政負擔。政府在公共服務營運期間支付購買費用，並應以績效做爲付款依據；相對的，民間機構提供「物有所值」的服務，方能向政府爭取好的收費。經由此種政府不必負擔營建費，而是支付未來服務費的方式，反而可以增進公共服務享用與世代租稅負擔對應上的公平性。公共服務費用的長期分攤，也可增進政府財政需求的穩定性與分散性。然而此制對財政上價值的發揮，其前提是民間承辦企業能夠優質的永續經營。

就引進PFI機制之法條安排言，由於促參法第三章爲「融資及租稅優惠」，其中在第29條原爲對非自償性部分之補貼（例如補貼貸款利息）；第30至35條爲中長期資金融通與貸款等，第36至41條爲五年免徵營所稅、研發與人才培育等投資抵減、股東投資抵減、關稅減免，以及地價稅、房屋稅、契稅減免等。然若逕行修正第29條，藉此引進PFI機制，實與本章各條款之內容並不相容。故而在此建議以專章處理政府有償取得公共服務之機制；並在促參法第8條中，具體明白增列PFI爲民間參與公共建設的方式。

其實，開創PFI制度的英國，已於2019年起，不再辦理第二代PFI。該國經過20多年來的實施，似乎認定該制度已經是「弊大於利」：主要因爲所標榜的「物有所值」，往往不如人意，引起諸多質疑。特許企業不斷要求政府提供更多誘因，相對增加財政負擔，所編列的長期預算甚至較傳統政府採購爲高。而在執行上，政府若不能有效做好管控，將會面臨極高的風險。且由於民間資金籌措往往來自借款，一旦面臨金融風暴而借不到錢，將會在運作上產生極大困難，進而將爛攤子丟給政府，增加政府的實際或潛藏性債務，製造全體納稅人買單的窘境。況且政治力的介入，往往會扭曲應有決策。凡此種種，「他山之石，可以攻錯」，政府在制度設計及執行上，必須妥謀對策、防範未然。