民國的廣州 如何解決住房難？
清末廣州的貧民窟，《泰晤士報》駐華記者George Ernest Morrison拍攝
□李開周
抗戰後的廣州，鬧起嚴重的房荒。1947年9月的《快活林周刊》上，刊登着這麼一條短訊：“最近廣州也鬧起房荒來，外來旅客想在廣州過夜，如無熟人，很難找到旅館，往往經月開不到房間，只能到疍家船上去……”1947年12月11日的《大報》，還用了一句形象化的說法來描述廣州的房荒：“在廣州找房屋比找工作還難，三個月可找着一項差事，三年還找不着一間房子。”
房荒如此嚴重，民國時期的廣州當局是如何應對的呢？
平心而論，當時政府做了很多工作來解決房荒。
早在1930年，素有“南天王”之稱的開明軍閥陳濟棠就給市政部門撥款，在廣州建造了第一座“平民宮”。
這座平民宮其實是爲低收入階層開發的集體宿舍，在1931年8月建成，12月投入使用，共有牀位268張，分爲甲、乙、丙三種。
甲種牀位較爲高級，每半月收一次租金，每次收租2元，相當於月租4元（毫洋，下同）。
乙種牀位較爲低級，也是每半月收一次租金，每次收租1元，相當於月租2元。
丙種牀位是條件最好的，跟旅館一樣按天收費，每天收租2毫，也就是0.2元，相當於月租6元。
1933年，中山大學法學院經濟調查處搞過調查，廣州建築工人月薪在25元到40元之間，油漆工月薪在35元到45元之間，自來水廠的水管工月薪在40元到60元之間，貨車司機月薪在41元到50元之間，電機修理工月薪在46元到50元之間，碼頭工月薪在6元到30元之間，紡織廠女工月薪在11元到25元之間，人力車伕月薪在10元到40元之間。
我們對比平民宮的租金和勞工階層的收入，可以得出一個肯定的結論——他們當中的大部分人都租得起平民宮的牀位。
平民宮只提供牀位，而不提供單間，勞工去那裡租住，生活上會不會感到不便呢？應該不會，因爲根據陳濟棠的設計，那座平民宮居住起來是相當便利的。
第一，每個牀位都配有被褥、枕頭、蚊帳，有專門的管理人員負責定期更換和清洗，租戶拎包即可入住。
第二，牀位之間設有書桌，房間外面還有儲藏室、閱覽室、浴室、餐廳、小賣部、乒乓球室、公共圖書館，甚至還有一座“平民結婚禮堂”，可供年輕租戶舉行婚禮。
第三，廣州市政府與中山大學合作，定期在平民宮舉辦“平民講堂”，還開辦了“平民幼稚園”和“平民識字學校”，可以讓租戶及其子弟就近享受免費教育。
對於當局的善舉，媒體給予了衷心的褒揚。1930年平民宮動工之時，就有文章寫道：“今天是平民宮舉行奠基禮的日子，在這個隆重的典禮當中，我們對於陳總指揮之關心民瘼，及林市長之悉力經營的精神，應該加以極深的敬禮。”這裡的“陳總指揮”指陳濟棠，“林市長”則指當時的廣州市長林雲陔。僅從爲勞工階層建造平民宮這方面講，這兩個人是值得“加以極深的敬禮”的。
在第一座平民宮建成以後，廣州又陸續建造了其他形式的廉租房。截至1937年12月，本市共有平民宮一座、“平民宿舍”五座、“勞工住宅”四座、“勞工安集所”兩座（見1937年《廣州市財政統計》第32頁）。與此同時，廣州市政府又陸續騰出29所寺廟和道觀，經過簡單改造，又以極爲低廉的租金租給了沒有固定住所的人力車伕。
2用國際援助來緩解房荒
差不多就在廣州平民宮動工的時候，上海市政府也分別在閘北和南市動工興建兩座“平民住所”。這兩座平民住所共有房屋500間，僅限碼頭工人和人力車伕等低收入勞工租住。
1931年1月24日，上海《生活週刊》刊發評論，誇獎上海市政府解決貧民住房難的努力：“市府當局能努力於這種下層工作，腳踏實地的做去，實非空嘴說白話高唱民生者所能望其項背，我們以爲各地市府及行政當局應親爲模範，勿讓上海市府專美。”其實廣州也在搞廉租房，並沒有讓上海“專美”。
繼上海和廣州不斷推出各種形式的廉租房之後，南京、杭州、漢口、天津、青島、長沙、鄭州等城市也開始興建廉租房，通常命名爲“平民住所”、“平民住宅”、“勞工住宅”。在廉租房的命名規則、租賃政策和管理制度上，後面這些城市從廣州和上海學習了許多成熟經驗。
但是受當時的局勢和財力所限，廉租房一直處於僧多粥少的狀態，遠遠無法解決大多數低收入市民以及外來農民工的居住需求。以上海爲例，1930年城區人口已經高達300萬人，而在這300萬人當中，從江浙農村和安徽農村涌入並長期定居於上海的農民工則多達130萬人，區區幾百間廉租房，怎麼能滿足這麼多人的需求呢？故此1934年第1卷第4期的《新生週刊》寫道：“三百萬人口的上海，大多數的勤勞大衆無家可歸，住茅棚，睡馬路。”
抗戰勝利後，房荒更加嚴重，各地市政府除了繼續撥付財政資金建造廉租房，又採取了一些新的應對措施，請允許我分別陳述之。
第一項措施：努力爭取聯合國善後救濟總署的協助，用國際援助來緩解房荒。
聯合國善後救濟總署成立於1943年，正是爲了幫助中國這樣受災嚴重而無力重建的國家而設立的。從1945年1月1日起，國民黨政府就在重慶設立了“中華民國行政院善後救濟總署”，隨即獅子大開口，向聯合國善後救濟總署申請援助25億美元，最後得到了超過9.4億美元的援助（當時聯合國善後救濟總署可以支配的全部資金才20億美元）。這筆鉅款的一部分被國民黨用於內戰，一部分被國民黨官僚貪污，也有一部分被開發成了新式的廉租房——“善救新村”。
從1945年到1947年，長沙、衡陽、青島、廣州、上海、寧波、杭州、漢口、天津、柳州、桂林……各地的善救新村陸續建成，在緩解戰後房荒方面確實起到了一定作用。有些內陸城市制度落後，效率低下，無法按照聯合國要求的標準建造善救新村，例如我的老家河南開封，只能用美國無償援助的軍用帳篷（實際上是美軍不用的帳篷）搭建非常簡陋的難民房，但是畢竟爲無家可歸的難民提供了一點點溫暖。
第二項措施：修訂法律，強令業主出租空置住房。
早在1944年6月，抗戰尚未勝利之時，著名作家張恨水就在重慶《新民報》上說：“所謂房荒，只是荒了大多數人，卻有極少數人反有房多照顧不過來的痛苦。”張恨水的意思非常明顯，民國時期所謂“房荒”，絕非所有人的房荒，有些權貴和富豪的住宅其實是多到住不完的。
1930年總第353期《廣州市政週報》上也談過：“本市區域內，何嘗沒有雕樑畫棟的高樓大廈？然而這只是少數人的享受，普通人都覺得這彷彿是土侯宅邸、月宮仙府，自己實在是沒有一些居住的福分。”
按照自由主義經濟學派的觀點，富人如何消費，如何支配自己的財產，如何享用自己的不動產，那都是私人權利，政府無權干涉。但是在上世紀四十年代後期房荒極爲嚴重的中國，由於政界的腐敗極其嚴重，商界的囤積非常惡劣，廣大無房民衆積怨已久，爲了化解民怨，延續統治，國民黨政府不得不在1947年出臺“空屋限令出租”的法令。
這條法令的要點是這樣的：“可供居住之房屋，現非自用，且非出租者，該管政府得限期於一個月內，命其出租，自用房屋超過實際需要者，依《土地法》第96條之規定，得限期命其將超出需要部分出租。”也就是說，如果你有兩套住房，目前只住一套，另一套尚未出租，那麼就必須推向市場。如果你只有一套住房，但是面積超大，完全超過了正常需要，也要把這套房子隔開，將其中一部分推向市場。
問題是，這條法令真的能夠實施嗎？甭說在信息技術非常落後的民國，即使到了今天，即使在一些發達國家，也沒有哪個政府能讓這樣的法令落到實處。爲啥？上有政策，下有對策，只要我不想出租自己的房子，就可以不出租，略施小計而已。
有的朋友可能會疑惑：那些有房子多的人，爲何讓房子空着不住又不租出去呢？
原因一點兒也不復雜：人家不想租。爲啥不想租？一是不差錢，不需要那點兒租金；二是國民黨政府爲了保護廣大房客的基本居住需求，刻意打壓房東，結果卻催生了一批地主惡霸似的二房東。二房東沒有產權，但上用白道欺負房東，下用黑道欺壓房客，從中賺取本該由市場手段調節的那筆利潤空間。結果呢？房東沒有得到實惠，房客也沒有減免房租。爲了不挨房客的罵，不惹二房東的麻煩，一些房東真的寧可空着也不願出租。
4 用彩票利潤來建造“庇寒所”
第三項措施：發行彩票，用彩票利潤來建造“庇寒所”。
新中國成立前夕，國民黨政府在各大城市發行過一批福利彩票。看外形，是一種兩指寬、六指長的彩色卡片，比撲克牌小，也比撲克牌窄，就像古代中國的葉子牌似的。正面頂頭印着五個字：“房屋義賣劵”。五個字下面是一幅小小的套色版畫，畫的是都市街景：高樓大廈，寬廣的馬路，馬路兩邊擠滿了因爲國共內戰而無家可歸的難民。再下面印着面值：“國幣XX圓”，意思是要買這張彩票得花多少錢。
像這樣的彩票，在廣州、上海、寧波和西安都發行過，面值大約在法幣幾十萬元上下。
一張彩票竟然賣到幾十萬元，乍聽起來似乎很貴，其實一點兒也不貴——法幣在解放前夕貶值到了姥姥家，1948年花幾十萬元買張“房屋義賣劵”，與今天花幾塊錢買張體彩一樣輕鬆。
買體彩如果中獎，獎品是錢，而房屋義賣劵的獎品卻是房子。比如說1948年春季的廣州，花法幣20萬元買張房屋義賣劵，萬一中獎的話，就能得到一幢兩層高、兩間寬、佔地二分有餘的小別墅，而且還是位於廣州市區的小別墅。
早在1947年秋天，在上海市政府的策劃下，上海市工務局在上海市區建成了50幢這樣的小別墅，然後配套發行了60萬張房屋義賣劵。也就是說，假如60萬個人買彩票，最後只能有50個人中獎，中獎機率是一萬兩千分之一。這個中獎率接近“超級大樂透”五等獎的中獎率，但是獎品卻要誘人得多。你知道，中了超級大樂透五等獎，只能拿幾百塊錢，而中了房屋義賣劵，獎品是一幢別墅……
1949年3月，漢口市政府也發行了100萬張彩票，面值都是“銀幣一元”，也就是花一塊大洋可以買一張，中獎率是兩萬五千分之一，獎品是位於漢口市區的別墅。
這些特殊的彩票在民國有特殊的名稱，通常叫做“房屋義賣劵”，有時也叫“房屋救濟劵”。之所以戴上“義賣”和“救濟”的帽子，是因爲它們確實帶有慈善性質：政府聲明，只要彩票發行收入超過獎品——也就是房子——的市值，就把超過部分拿來給低收入家庭開發廉租房，以及給寒冬季節無家可歸的難民修建“庇寒所”。